提要：清末以来，省日渐崛起。辛亥革命以各省“独立”的形式开展，民国以“独立”各省联合的形式而成立，联邦制一度成为政治建构的选项之一。辛亥鼎革的思想动因之一是改造政治，以救危亡，因此，革命之后国家主义话语盛行一时，强有力与中央集权一时成为舆论界的口头禅。在此情形下，如何改变都督专横、各省“独立”的局面，如何调整中央地方权力关系，尤其是如何处理省制问题，就成了民初政治界、思想界争议的热点之一。由于主要的政治势力之间缺乏政治互信，各方意见、利益严重对立，由于社会条件的限制，在旧的权威崩溃以后，政治的权威一时难以实现由兵马的权威向法律的权威的过渡，使得民初政治精英未能及时处理好中央地方权力关系，尤其是省制问题，种下了此后十多年间军阀混战局面的祸根。

关键词：民初  省制问题  政治格局  军民分治  省长民选或简任 省议会解散权 

 

自秦以后，历代均力图中央集权。但由于缺乏地方自治的传统，此种制度名义上集权，中央政府似乎无所不能，实际上由于中国地广民众，区域发展不平衡，各地政情民情复杂，同时受经济、信息传输、技术条件所限，中央政府的治理能力十分有限，其所谓的治理限于秩序的维持，其地方政治也以防弊为主，地方官除催科、听讼之外，如教育、产业、救恤、抚绥、地方工程等皆一切不问，而民间所谓社仓、乡约、赈灾、慈善等等事务，或则寄于官吏个人，或者操纵于土豪劣绅之手，地方事业废弛，而人民生活日趋退化。¹由于缺乏地方自治朝廷，中国传统的地方政制之下，地方居民无参政渠道，自治能力与政治能力无由发达，无由通过参与地方政务构建其国家认同。进入近代以后，中国面临着严重的民族危机，为应付危机，就需要整合国民，构建国民的国家认同，需要动员国民参与国家事务、参与国际竞争。为达成此目的，必须进行政治改革，开放政权，给国民以参政渠道。也正是在此背景下，地方政制的改革问题与中央政制的改革问题几乎同时引起了人们的关注。

地方政制改革的关键问题是省制问题，此一问题在清末就是极其棘手的问题。清政府的预备立宪改革效法日本，以官制改革、集权中央为入手之方，但是丙午官制改革在出台中央官制之后，随后的外官制改革方案就因为遭到地方督抚的抵制而不能出台。迄清朝灭亡，外官制改革都没有完成。辛亥鼎革后，省制问题仍然是一个极其重要的问题。辛亥革命以武昌首义，各省宣布脱离清廷独立的形式开展，民国以独立各省联合的形式而成立。在革命过程中，各省都督获得了统辖一省军政民政大权的权力，权力之大超逸清代之督抚，形成了都督专横的局面。在上，中央政府不易更换都督，在下，行政各司以及省议会都不能对都督构成有效的制约。南京临时政府时期，各省都督专权跋扈，中央政府被架空已然成局，“中央行政，不及于各省，各部亦备员而已”。²袁世凯上台后，这种局面没有实质的改变，政府虽“日日言统一，其实皆纸片口头上的说话，各部只有形式上之公事，无一命令能行者”，³军政、财政、民政等等实际上是各省自行其是。各省形同割据，拥兵自重的都督，不惟不从中央之政令，且有地方割据称雄之势。当时即有人忧虑，若改革省制，实现统一，则民国可能陷入长期的军阀混战，有力者将以兵力争夺中央政权，“狐火篝鸣之徒，尤误解共和政体，以为上无天子，下无方伯，军府之尊，不啻帝制自为，谁不歆动其帝王之欲。而纷纷白马，攘攘黄巾，有取而代之之势，实足以启天下之惊疑而益滋其祸乱也。”⁴这种担忧不是没有道理的，也是为后来的事实所证明。可以说，在旧的政治权威崩溃之后，如何在意见、利益不同的政治势力之间谋求实现国家统一，合理安排中央与地方，尤其是中央与省的权力关系，是新建的民国面临的最重要的问题。杜亚泉称地方制问题为中华民国成立之后之第一大问题。⁵1913年初，张百麟亦称，一年来各方争辩之最大者即为地方分权与中央集权之一问题。⁶确实，地方政问题尤其是省制度问题是民国元年、二年间争论最为热烈的问题之一，当时的各主要政治力量都卷入了这场争论。民初政治精英在重建政治秩序的过程中，对于地方政制问题尤其是尤其是省制的处理并不成功，没有及时建立起合理的中央地方权力关系，遂造成此后十多年间的军阀混战局面。此一问题的争议持续时间颇长，但民元、民二两年颇为关键，本文主要讨论民国元年、二年间思想界、政治界围绕省制问题的争议。⁷

 

一、南京临时政府建立前后联邦论的突起突落

武昌起义后，各省纷纷响应，以“独立”的形式宣布脱离清廷。不少“独立”省份制定了自己的约法，组织军政府，一些地方组织了临时省议会。独立各省之制度安排大多采三权分立之制，均有省级议会，省政府分设各司，其制度安排俨然独立国家组织，“以军事论，则参谋部、军务部无所不备，以行政机关而论，则外交司、会计检查院无所不有”。⁸“起义各省，各治其兵，各立其政，俨然独立国家”。⁹不仅如此，对于未来国家之组织，独立各省中也颇有主张实行联邦制者。《贵州宪法大纲》、《鄂州约法》、山东宣布独立时宣布的八条政纲，都提出了建立联邦制的要求。独立各省希望建立联邦制国家是不难理解的。清末以来，省在国家政治生活中地位日渐凸显，地方自主意识逐渐加强，尤其是各省咨议局的设立，各省新式政治精英渐欲以咨议局为省议会，欲借此实现省自治。而清政府力谋中央集权的种种举措，更加剧了地方督抚与地方精英的分离倾向，“督抚与中央情意分立”，¹⁰地方精英要求省自治，扩大地方自主权，反对中央集权。此种要求在革命军起后，更加速发展。当革命军起，各省通过“独立”获得相当的自主权时，各省都督、各省临时议会，自然欲借机保持其既得的政治权力，而联邦制的方案就颇符合各省都督、各省议会要求维持既有权力的现实需要。

近代中国建立联邦制国家的构想，最初是由革命领袖孙中山提出来的。孙中山在走上革命道路之后，就对革命方略与革命之后的建设问题进行思考。他观察中国历史上，发现“凡国经一次之扰乱，地方豪杰互争雄长，亘数十年不能统一，无辜之民为之受祸者不知几许”。究其原因所在，“皆由于举事者无共和之思想，而为之盟主者亦绝无共和宪法之发布也。故各欲穷一己之兵力，非至并吞独一之势不止。”今日中国之革命是在列强环伺之下进行，长期的战乱，不但会给平民百姓造成长期的痛苦，且为为列强瓜分中国提供借口与时机，因此必求“迅雷不及掩耳之革命”的办法。还在1897年，孙中山就提出以联邦制共和国的方案，希望通过共和方案，使革命豪杰无争帝位之心，通过联邦制方案，使革命豪杰中之夙著声望者，各为一部之长，以尽其才，以满足其政治雄心，然后在各联邦的基础上建立中央政府，以为联邦之枢纽。他相信，“方今公理大明”，实行联邦共和的方案，就可以防遏枭雄非分之希望，可以避免革命爆发之后出现野蛮割据与长期的战乱。¹¹对于联邦制的设想，孙中山在此后还曾数次提到。但是，孙中山的联邦制主张，主要是为革命方便，属于政治策略层面的方案；从其“革命方略”看，他主张在军法之治时期与约法之治时期实行中央集权。¹²孙中山的联邦共和的方案在革命党人中发生了一定的影响，也被看作可行的方案之一。

这样，武昌起义后，在各省独立的情形下，欲统合实际独立的各省，组建新的中央政府，就不能回避各省独立的现实以及已然兴起的联邦论思潮，而孙中山曾经提出联邦共和方案就成为了一个颇为自然的选择。其时，有实力和机会组织新的中央政府的各方势力，大都有意识地顺应此种现实与思潮。湖北都督黎元洪通电全国各地，要求“建立联邦国家，作为对外之交涉。”浙江都督汤寿潜、江苏都督程德全致电沪督陈其美，要求开各省联合会时，也表示：“美利坚合众国之制，当为吾国他日之规模。”¹³当时在欧洲活动的孙中山，在几次谈到新国家的政制时，也都主张中央政府应当取联邦制。他说，中国幅员辽阔，各地民情风俗不一，“似此情势，于政治上万不宜中央集权，倘用北美联邦制实最相宜。每省对于内政各有其完全自由，各负其整理统御之责；但于各省上建设一中央政府，专管军事、外交、财政，则气息自联贯矣”，同时各省行政长官应当由民选。¹⁴可以说，中国当时确有建立联邦制的机会与可能，而南京临时政府亦“殆有联邦政府之观”，¹⁵其立法机构是由各省都督府推派的参议员组成的临时参议院，临时参议院的表决权也是基于地方代表主义，每省有两个投票权，临时政府实际上是建立在各省联合的基础之上的。孙中山在就任中华民国临大总统之职的宣言中也明确承认各省自治与各省联合组织新政府的事实：“国家幅员辽阔，各省自有其风气所宜，前此清廷强以中央集权之法行之，遂其伪立宪之术，今日各省联合，互谋自治，此后行政，期于中央政府与各省之关系，调剂得宜。”¹⁶

    大体上说，南京临时政府成立前后，确实存在联邦制思潮。当时有影响的政治人物大体上只有梁启超明确反对联邦制并有系统的论述，康有为也明确反对联邦制，但他当时没有系统的阐述。其时，联邦制与单一制并未形成正面的论争，主张联邦制者也没有系统地阐述其主张联邦制的理由。当时人如梁启超、王印川以及国民共进会的伍廷芳、王宠惠等人都曾总结联邦制论者与单一制论者各自的意见。这些总结虽只是总结者本人的概括，而并非双方正面论争中表述的意见，但也颇能表现主张联邦制与主张单一制人士的见解。根据时人的概括，联邦制论者与单一制论者的意见分歧如次：

第一，就现实情形，联邦论者认为，中国各省类似美国各州，南文北野，各成风气，且起义以来，各省独立，自举都督，自定约法，俨成一国，取联邦制，因而仍之，势顺而易。而主张单一制的人士则认为，中国向重一统，长期实行中央集权之制，缺乏联邦制的传统，各省行政长官向由中央任命，民情风俗虽稍有不同，但政教要无大异，与美国州长民选，各州自为风气，情形不同；且今各省虽多独立，然已受临时政府之命，各省之约法也都声明，国家宪法成立后，省约法可以取消。总之，中国有实行单一制的传统与现实条件，若违背传统而取联邦制，则各省独立倾向将益加明显，恐致国家分崩离析。

第二，从地方治理的角度看，联邦论者认为，中国幅员广大，交通梗阻，中央统治鞭长莫及，难以治理，若取联邦制，利用国人的桑梓之念以及地方人士人地相习的优势，以本省之人施本省之政，则痛痒攸关，利害了然，可以治无不举。而主张单一制的人士则认为，交通梗阻，可以梳理，若畏其难于统治而听之，则统一之国家、强有力之政府永不可得；若谓地方人士桑梓情重，利害攸关，对于地方政务能勇于任事，那么地方政务对于中央政府来说，也是利害所关，以为单一制下，地方政务会因会因其与中央政府利害相远而难以发达的说法，所见“未免狭隘”。同时，中国政治人才本就匮乏，若集中少数政治人才于中央，则足以敷用而能为治，若分其才于中央与各地方，则人中央与地方之政治人才皆不敷用。

第三，从区域发展看，联邦制论者认为，“取联邦制，使各省竞争，互相激励，进步自速”，也就是说他们认为，联邦制可以建构省区竞争机制，推动地方发展。而主张单一制的人士则认为，中国本存在地域发展不平衡的问题，边远省份之政费与发展所需资金，亟需发达省份之挹注，若行单一制，实行中央集权，则中央可调剂各省人才与财力，解决发展不平衡问题；若析为联邦，各省发展不平衡的问题不但不能解决，且会加剧，而此种发展不平衡会造成离心倾向，分裂国家于无形。

第四，从国家发展看，联邦论者认为，中国有深厚的专制传统，现虽脱专制而为共和，但官僚政治之积弊难以扫荡，行单一制与中央集权之制，则野心家将利用官僚政治之积弊与国民政治意识淡薄的弱点，恢复专制，法国革命后反复出现帝制复辟，重要原因就是法国革命后行中央集权之制。若行联邦制，则列邦与联邦互相维系，权限既分，共和之基础，日益巩固，即使事变纷乘，中央间有动摇，而各省屹然特立，绝不受其影响，可以利用列邦的力量制衡中央的专制势力。同时，实行联邦制，使省自为治，各省人民可得参政机会，得普及政治之知识，练习政治之能力；自治之范围既广，中央政府受制于联邦体制，其蹂躏国民自由权利较集权体制要难。如果说主张联邦制的人士主要从消极防弊的角度看问题的话，那么主张单一制的人士则主要从积极兴利的角度看待问题，他们认为，当今世界是一个竞争剧烈的世界，列强都在强化中央权力与国家的统合能力以应对国际竞争，甚至素行联邦制的美国也出现了罗斯福的新国家主义，欲排除联邦制之弊端，实现国家高度的整合。面对“列强并峙，各国方挟其统一之民族，强固之国家，龙拿虎斗，皆以我为杌上肉而思操刀一割”的严峻国际形势，面对列强加强国家统治能力，强化政府权力的世界潮流，中国“苟非得强有力之中央政府，国无道以图存也。”为此，必须建立单一制国家，实行中央集权之制，如违背世界潮流，实行联邦制，则会造成国家分裂与政府权能的下降，断不能适应当前国际竞争之需要，“是恐死亡之不速，又从而自杀也。”至于发达人民政治能力，保障人民自由权利，则联邦制并不优于单一制，英国、法国并非联邦，而其人民政治能力之发达，自由权利之保障，并不逊色于实行联邦制的美国。且国民之自由权利亦何尝不赖乎中央之政府，使取联邦制而中央之国家不能巩固，失其对抗外国之效力，人民之自由权利何在？至于野心家复辟专制之危险，主张单一制的人士在此时尚未正面回应。

第五，从边疆治理与控制的角度看，联邦论者认为，中国边疆与内地风气殊教，发展程度不同，存在较大差异，而革命以来，蒙古、新疆、西藏渐有分离趋势，如实行联邦制，则可以容纳此种差异，实现边疆与内地政治上之平等，可以使其不致分离，沦入他国。若不顾实际情形，对边疆强行中央干涉，“名为中央集权，实则内外暌隔，百务废弛。”“蒙古西藏，虽隶图籍，一切羁縻，实与列邦无异，中央政府之实力初不能达，放弃委任，理所不能，强行干涉，势又不可”，实陷入两难境地。主张单一制的人士对于革命之后的边疆形势忧虑甚深，认为实行联邦制的必要前提是中央对于各邦有实际的控制力，若缺乏此种能力，则各邦将分裂而去，国家将处于分裂状态之下。就蒙古、新疆、西藏的实际情况看，中央对其控制能力本较对于内地为弱，若实行联邦制而控制力不足，则面对英国、俄国的觊觎，这些地区将“破壁飞去，化为人有”，等于主动抛弃中国对于这些地域的主权。¹⁷

南京临时政府成立前后联邦论思潮的出现，实由于社会心理普遍厌恶清末的中央集权措施，同时也是因为当时各省独立的局面而起，也与清末以来的省界意识以及因咨议局设立而渐次觉醒的省自治意识有关。主张联邦制的各方，虽提出种种意见，但本质上是策略的考虑，并非对于联邦制的理论与实行联邦制的利弊有深入的研究，对于联邦制也没有坚定不移的认识。在独立各省，无论是都督还是省临时议会，是想保存既有权力；在有资格组织新的中央政府的各方如黎元洪为代表的武昌集团、张謇等为代表的江浙集团、孙中山为代表的同盟会主流派那里，顺应各省的自治要求，就能在争夺组建新政府的主导权的过程中，得到各省的拥护。可以说，在欲争取主导中央政府组建的政治势力那里，联邦制是一个工具，到临时政府建立，此工具自然可以根据事势与社会心理之变化而抛弃，不必固守的。

到南北议和告成，清帝逊位之后，社会心理突变，实现统一与中央集权，限制都督权力，又成为一时思潮。人们认为，清帝逊位，扫荡专制的任务业已完成，共和民国的最大威胁已经解除，民国基业已然确立，剩下的就是建设问题。又认为，因为外在局势的影响与外在国际资本竞争的压力，中国之建设不能走自由资本主义的发展道路，而有赖于强大而有效能的中央政府的领导，必须走国家主导现代化的道路，为此必须建立强固有力的中央政府。否则，在列强觊觎、国际资本挤压之下，在国家主权受损而无充足的保护本国产业发展之措施的条件下，在资本主义精神匮乏、产业基础薄弱、产业人才准备不足、技术落后、近代信用体系未建立的中国，资本主义的发展很难有前途，中国的资本很难与国际资本竞争。这种思路，将国家发展与政府之强有力紧紧地捆绑在一起，选择的是一种国家主导近代化的模式。这在当时内外局势之下，是很自然的选择，而且在时人看来，日本、德国的成功就是因为它们不是采取英国、法国、美国的自由资本主义道路，而是采用国家主导的近代化模式。在选择国家主导近代化的模式之后，强有力政府与国家统一就被看成实行此种模式的基本前提。在理论上说，联邦无碍于国家之统一，但是，久受大一统实行影响的中国人普遍看重统一，而且当时中国思想界认为，联邦制之下，权力重心在各邦，国家有分散之势，有碍于国家统一。再者，联邦制之下，中央政府与各邦政府权力有界限，中央政府权力受联邦宪法与各邦权力的制约，主张国家主导现代化的人士认为，此种体制不能产生强有力政府，不适合中国对于强有力政府的现实需要。

因此，联邦制方案迅速被人们抛弃，就很正常了。故当清帝逊位之后，“联邦论遂阒然无闻”，¹⁸深受“大一统”思想熏陶的知识分子，鉴于几十年以来国家主权备受侵蚀，国家地位沦落，人民因之倍受歧视、欺凌的历史，目睹革命以来，各省都督专权跋扈，中央政府毫无权威，无力应付局面，国家日趋分散的现状，乃纷纷高唱强有力政府论与中央集权论。孙中山在就任临时大总统后，就不再提联邦制，而是提民族之统一、领土之统一、军政之统一、内治之统一。¹⁹当中华民国联合会致函孙中山，要求限制临时参议院的立法权，尊重各省都督之权力，欲图维持各省分治时，孙中山曾明确表示，“联邦制度，于中国将来为不可行；而今日则必赖各省都督有节度之权，然后可战可守。所谓军政统一，与此绝无矛盾也。”²⁰明确否定了联邦制的方案，并表示各省都督的权力当前需要借重，但将来势必要节制。而中国同盟会于1912年3月公布其总章，其政纲第一条为“完成行政统一，促进地方自治”，²¹将完成行政统一与促进地方自治并举，而行政统一显然居于优先地位。南京临时政府的司法总长宋教仁也曾对省制改革提出意见，其基本的取向也是中央集权。可以说，中华民国成立不久，集权之声就已“直成一般舆论”，²²“非特进步、民主、共和诸党同倡中央集权主义；即素以民党自命之国民党，其大多数亦莫不晓然于为国乃为民之意，而欣然和之”。²³与中央集权论相呼应，“强有力政府”五字“几如天经地义之不可侵犯”，成为“最有势力之舆论”²⁴在此思潮之下，联邦制则被看成妨碍国家统一、会造就弱势政府的方案，收到舆论界的排斥。高一涵说，民国建立后，除少数人公开主张联邦制外，“大多数人大概都是一听见联邦论，即以为是异端邪说的。所以稳健的学者和与政党有关系的政论家，都绝口不谈联邦制，就是想采取联邦制之实，也没有不郑重声明，避免联邦之名的。”“主张单一制的人，以为单一制是天经地义，如果有人主张联邦制，即是大逆不道。”²⁵不唯如此，人们亦讳言地方分权，“当民国二年袁政府时代，国内讳言分权，有言之者，闻者谈虎色变，目为破坏统一。”²⁶

在中央集权论与强有力政府论高唱入云的时候，欲维持自身权力的各省都督，亦不敢倡导联邦制，个别都督如同盟会的李烈钧、胡汉民欲倡联邦制，以限制中央集权与袁世凯权力的膨胀，也不敢用联邦制之名，而是用“有限制的中央集权论”之类的说辞。1912年2月，以伍廷芳为会长，王宠惠为副会长的国民共进会发布《共和联邦折中制商榷书》，该文件提出了所谓的折中制的主张。但是细究起来，该会之主张实为联邦制。²⁷王宠惠的《宪法刍议》一文关于地方制度的主张，也颇近于联邦制。但他们都不敢再用联邦制之名。说到民国元年联邦论的迅速消退，章士钊在1914年提倡联邦制的时候说，“平心论之，革命之业，发于诸省。诸省独立，已如北美群州。在都督军事者，岂不乐就联邦，为拥权自恣之便，而顾不敢发。盖当时东瀛承学之士，旧朝习政之夫，倡言统一为中华必采之途，反此即为不韪，闻者和之，习为一谈，舆论专制之势已成，自由讨论之风莫起，强顽者有所惮，自好者亦默尔而息。谈厥真因，则由未辨联邦之道，以为联邦果徒便私途，而无裨益国计，以为联邦惟革命党受其赐，非革命党皆遭其殃。前派以此自疑而不敢言，后派以此自励而张其讨伐”。²⁸此评颇中的。

 

二、民国元年、二年省制难产

联邦制方案被抛弃后，如何处理中央地方关系，尤其是如何处理都督与省制问题，仍然了一个极为棘手的问题。各方围绕中央地方权力关系的调整，尤其是省制问题，发生了激烈的争论。这一争论在民国元年、二年最为激烈，几经争论都没有产生正式的省制，这对此后的政治进程有着相当的影响，

1.南京临时政府法制院对于省制问题的意见

南京临时政府成立后，省制问题就突出地摆在人们面前。1912年2月初，内务部即咨行宋教仁主持的法制院，就地方官制提出四大基本问题，请求答复。这四大问题是：各省行政是否应由都督负责，都督与中央各部及省议会之关系如何？省级行政建制是否需要调整，是存省，还是废省，抑或是缩省？各省行政长官之产生，由中央简任抑或地方选举？地方行政是否应当区分地方官治行政与地方自治行政？²⁹这四个问题即军民分治问题、省制存废问题、省行政长官简任抑或民选问题、省行政长官与省议会之关系问题，是民初省制争议中最主要的问题。法制院对此给予了答复：其一，关于军民分治，法制院认为都督并非适宜之管理民政机构，但目前形势下，军民分治难以推行，地方行政暂时只能由都督兼管。第二，关于省制存废，法制院主张缩小省的规模，将现有之省分作两到三个省，废除道级行政区划，县直隶于省，实行省县二级制。第三，关于省行政官员之任用，法制院主张都督由总统特任，都督之下的各司由国务卿推荐，经总统任命，各县知事由都督推荐，经总统任命，均不经民选。第四，关于地方官治行政与地方自治行政，法制院主张都督掌各省官治行政，受国务卿监督，不受省议会监督；省议会及省参事会负责省自治行政，省议会有列举立法权及监督财政权。参事会由都督及各司组织之。也就是说，在缩小省区的前提下，省为地方官治行政与自治行政合体之地方行政层级，都督有两重身份，作为地方官治行政之负责人对于国务卿负责，对于地方自治行政，作为参事会之一员，受省议会之监督。³⁰

1912年4月，《民立报》又披露“法制院拟地方官制先决意见”，³¹此件颇能表现法制院面对当时省区庞大，都督权重的局面，欲收回都督权力，面临着重重困难，听任都督专权又恐出现割据局面，故在制度设计上，彷徨失措，无所适从的情境。关于省之存废与军民分治问题，法制院提出四层办法，并分陈其利弊。第一层办法，维持现状，保留现行省区，维持都督兼理军民的格局。其缺点是，现在都督所拥有之权力为事实上之权力，非法律上之权力，若行此制，都督之权力将变为法律上的权力，都督权重的局面将更加巩固，省界观念将更牢不可破，恐为将来地方制度改革之障碍，联邦制恐将成现实。第二层办法，保持现行省区建制，实行军民分治，都督只管军事，行政权另委行政长官办理。其缺点是，都督掌握军事权力，民政长将在事实上成为都督的属官，无法独立管理民政；同时，也无法打破都督专权的局面，将来统一军事仍会面临重重障碍，而省界观念也无法打破。第三层办法，暂不废省或都督，设法将军事权集于中央，而将都督改为行政长官。其弊病是，现有都督未必皆适合为行政长官，省界仍不能破除。第四层办法，废省为数道，各省设立行政长官，都督暂不废，令掌握军权。此方案固然不错，但推行上有巨大的障碍。

南京临时政府存在的时间甚短，面临着重重的压力与困难，关于省制问题只是停留在政府内部讨论的层面，甚至未及将省制问题提交临时参议院，故尚未引起广泛的争议。不过，从中可以看出，同盟会内部的宋教仁等人主张中央集权、缩小省区、地方行政长官由简任而不由民选，也肯定将来必须实行军民分治，必须改变都督权重的局面。这一方面与宋教仁的中央集权、强有力政府的理念有关，也与当时国家趋于分散，中央政府不能有效统御各省的现实状况有关。

 

2.北京临时政府法制局省制原案与国务院的修改

袁世凯上台后，欲完成国家行政统一，乃推动省制、省官制之厘定，于是围绕着省制问题，中央与地方之间，同盟会 国民党与共和党、统一党、民主党之间，展开了复杂的角力。

还在1912年3月初，尚未就任临时大总统的袁世凯即指定汪荣宝起草外官制草案。据报载，此草案以军民分治为基调，保留各省都督，但都督只主管军政、保卫疆界，以民政长为地方行政长官，民政长之下分设外交、理财、教育、司法、工商、农林等司，各管一政；地方层级上，裁撤道、府、厅、州，实行省县二级制。³²还在草案起草过程中，袁世凯曾就军民分治问题征求副总统黎元洪的意见。黎元洪即于4月12日发表“侵电”，赞成军民分治，并表示他控制的湖北将首先设立民政长，推行军民分治，为各省之先驱。得到黎元洪的拥护后，袁世凯试图马上推动军民分治，要求各省于一个月内举定民政长，电请大总统任命；但此举遭到地方都督的强烈反对，只好暂缓推行。此时，争论的焦点是军民分治问题。

地方制度不定，使地方政务面临重大的制度缺失，在各省议会的催促下，1912年5月21日，参议院咨催临时大总统迅将地方官制草案交参议院。5月27日，法制局将地方官制草案呈报国务院。6月10日，国务院会议讨论省制、省官制草案。法制局的草案完整版笔者尚没有找到，但从相关材料看，此草案大要如下：第一，否定联邦制方案，也否定废省或者缩省的方案，省之区域暂仍其旧。第二，实行军民分治，都督管地方军政，省总监负责省行政。第三，省总监为民政官吏，由大总统委任，在法律上具有两种性质，其执行国家所委任之事务，具有行政官性质，对于中央政府负责，其执行本省行政事务，具有政务官性质，对于省议会负责。省总监为独任制官厅，下辖各司，各司处于补助地位，与总监合署办公。第四，关于省总监与省议会之关系：省议会为省立法机关，具备监督行政、财政之权，可对省总监之施政进行质问，可受理人民之**。省议会对于本省行政认为省总监有违法时，得向平政院提出诉讼（第23条）；对于本省行政，认为省总监有失职时，得以议员四分之三以上之出席，出席议员三分之二以上之可决，提出弹劾案，经由国务院上达大总统。大总统如以为然，应免总监之职；如不以为然，交省议会复议一次，若仍执前议，得解散之，但次届省议会仍提出弹劾案时，应免总监之职。（第24条）这个方案，大体上保存省制，主张军民分治与省行政长官简任，但同时承认省兼有地方官治行政与地方自治行政两重性质，肯定省具备自治的资格；其对于省议会与省总监之关系，大体上还算比较均衡，既给予省议会议决权，也给予省总监交令复议之权；既给予省议会弹劾省总监之权，也保留大总统解散省议会之权。³³“专取稳健主义，稍减地方官制权力”，是此方案的显著特征。³⁴

法制局的草案提交国务院之后，国务会议对它进行了修改。时唐绍仪内阁尚未倒，内阁号称同盟会内阁。主导复核该草案的是担任司法总长的同盟会员王宠惠，他倾向于省自治，对美国式的联邦制情有独钟，故国务会议对于草案的修改颇注重地方分权。国务会议对于法制局草案关于保留现行省区划分、军民分治、总监简任等规定未作修改，主要的修改是删除原案第23条，原第24条变为第23条，其表述为：“省议会对于本省行政，认为总监有违法或失职时，得以议员四分之三以上到会，到会议员三分之二以上之可决，提出弹劾案，经由国务院达于大总统。前项弹劾案，大总统如以为然，应免总监之职，如不以为然，交省议会复议一次，若仍执前议，应免总监之职。”这一修改值得注意的地方是：第一，将原案第23条关于省议会对于本省行政认为总监有违法时，得向平政院提出诉讼的规定，纳入省议会弹劾的内容。此一修改并无不妥，因为所涉事项并不适合行政诉讼，不应归平政院管辖，这是当时不少在省制省、官制问题上批评参议院的人士也承认的。第二，它将大总统在交令省议会复议弹劾省总监案之后，省议会若仍持原议，总统可以解散省议会的规定删除了。这样，省议会可以弹劾总监，而大总统不能解散省议会。这就引发了所谓解散省议会权问题。此外，国务院的修正案中，还有几条值得注意：第60、61条，关于法令公布，规定“省议会议决之单行法，由总监于一月内公布之。”“省议会议决之单行法，总监应交参事会审查。若参事会有意见时，总监应将其意见，提出于省议会，令其复议。前项复议事件，如省议会三分之二以上仍执前议时，总监应公布之。”第68条规定“省议会或省参事会之决议，总监认为违背法令者，得开具理由，请其复议。若仍执前议，得撤销之。省议会或省参事会不服前项之撤销处分者，得向本（平）政院提起诉讼”。这三条是法制局原案所有，还是国务院曾进行过修改，尚不能确定。据政府特派员1912年7月10日在参议院的说明，所以规定总监可以撤销省议会之决议案，并将省议会与省总监关于省议会决议案之冲突的处理交给平政院，是因为不能解散省议会，为平衡总监与省议会权力关系起见，做了此一规定。³⁵可以看出，国务院的修正案在省总监与省议会的权力关系问题上，删除了解散省议会的规定，将使二者权力关系失衡，省议会的权力明显偏大。这自然引起各省都督，以及主张中央集权人士的反对。

 

3.各方对于国务院提交的第一次草案的意见

7月5日，大总统将国务院修改后的省制、省官制、省议会选举法草案咨交参议院。7月10日，参议院开会审议。随着省制、省官制草案内容的披露，各方人士纷纷发表意见，争论的焦点除了前述的军民分治问题之外，增加了另一个热点问题即省总监简任问题，但省议会之弹劾权与解散省议会问题，尚未引起激烈争执。其中，各省都督反对军民分治，而对于总监简任与选举问题，则绝不过问，各省议会则反对省总监简任，主张省总监民选，而对军民分治则不反对。反对军民分治的都督，除了前述几人外，又增加山西、陕西、湖南、江苏、直隶、广西、浙江等省都督。而李烈钧、胡汉民还曾以联合各省一致进行，监督中央政府，保障共和为名，要求各省联合，以对抗中央政府统一集权之图谋。³⁶

其时，中央政府清楚各省都督之要求在维持都督兼理军民，而于总监简任并不反对，乃欲利用都督压服各省议会。7月30日，法制局通电各省都督，称各共和国家，除纯粹联邦国家之外，绝少选举地方长官之例。今国家新造，若行省行政长官民选，必有流弊：第一，行政长官必受选举人之掣肘而成为选举人之傀儡，不能自由施政；第二，在省界观念的支配下，当选者一定是本省之人，外省官员将无由立足，而当选之本省人，其施政必受地方人情之累。希望各都督支持行政长官简任的方案。³⁷总监民选则总监自然受制于省议会，只而省总监由总统简任，只要都督手握军事大权，而都督欲总监辖区相同，不重新划分军区与政区，则在省区范围内，总监将实际上成为都督的属官，基于此种判断，各省都督普遍支持总监简任。据报载，到8月间，总统府先后收到李烈钧、张镇芳、赵尔巽、赵惟熙、阎锡山、胡汉民、蒋尊簋、陆荣廷、蔡锷、陈昭常、宋小濂、黎元洪等十二位都督赞同总监简任之电文。³⁸而各省议会则多要求总监民选，直隶、奉天、吉林、山东、河南、陕西等省议会都曾致电总统府和参议院，要求总监民选，东三省更派专员到京力争。³⁹而在参议院内，同盟会和统一共和党极力主张总监应由人民选举，共和党则力主由中央简任。

袁世凯看的很明白，省制问题中，军民分治最要紧，各省都督的态度最重要。各省都督掌控着各省军政大权，是各省的实力派，也是袁世凯实现行政统一最先需要说服或者压服的对象。一旦实现军民分治，照袁世凯的思路，则各省议会要求民选省行政长官的要求，很容易处理。为加强与各省的沟通，袁世凯于7月24日电令各省都督各选派熟悉军政及内政，素有阅历与经验，而为各都督所信任者三人为代表，迅速赴京，以备咨询。⁴⁰袁世凯试图以此沟通与各都督之关系，以备咨询而图统一，推动省制与省官制的制定。但李烈钧则试图以此为契机，扩大各省在中央的发言权。7月27日，他致电各省都督提出各省都督代表之权限四条：第一，国务会议，各省代表得出席陈述意见，但每省以一人为限。第二，各省代表对于本省要政，奉都督之指令，得请求开国务会议。第三，大总统提出法制、预算案交参议院以前，应请征集各省都督之意见，由代表转达之。第四，对于各省政务之命令，应先期咨询各该省之代表，于地方情形有无窒碍。⁴¹这被主张中央集权的人士看做谋求实行联邦制。经过李烈钧、程德全等反复电商，此一主张为江苏、奉天、直隶、吉林、山东、河南、甘肃、山西、广东、广西、湖南、安徽、福建、云南、贵州、江西、四川等十七省都督所认可。各省都督在扩大都督对于中央政务与本省政务的发言权上，意见相当一致。⁴²而国务院对于各省都督的这些主张则力持反对意见。到9月间，据报载，陆续到京的代表有十二三省，政府给予各省都督代表“行政咨询员”的名义，并提出章程十条，对其职权作出规定，⁴³否定了各省都督关于各省代表职权的意见。

 

4.国务院第一次草案的撤回与法制局原案的复活

袁世凯对同盟会主导的国务院对于法制局提交之省制省官制草案的修改本就不满意，认为国务院对于法制局原案的修正偏于地方分权，与其中央集权之意图相违。6月27日，唐绍仪辞职，6月29日同盟会内阁垮台。在省制省官制草案提交参议院之前几日，政坛局势已经发生了重大变化。到省制省官制草案遭到各方反对后，政府乃乘机于8月1日将草案从参议院撤回，重新修改。8月16日，袁世凯将经法制局修改后的草案再次提交临时参议院，此为第二次草案。此次修改涉及几个问题：

其一，对军民分治问题稍作调整。军民分治之基本方向不变，但根据各省实际情形，可以规定暂行章程，令都督兼任省尹，但具体办法要到各省都督代表（即前文所说各省都督代表）到齐后，才能确定办法。⁴⁴这是各方妥协的结果，并非袁世凯的本意。在撤回国务院审定的第一次草案之后，袁世凯即对人表示，临时大总统之任期将满，他无意修改约法，“惟极力主张军民分治之策”，⁴⁵表示其坚持军民分治之态度。此种态度得到黎元洪为首的拥袁势力的支持，共和建设讨论会即致电大总统和国务院，力挺军民分治。⁴⁶但军民分治必削夺都督权力，故各省都督多反对军民分治，胡汉民、李烈钧、程德全等均力陈反对军民分治之意见，甚至力谋各省统一行动。这给大总统和国务院带来巨大的压力。面对这种压力，国务院电复各省都督称，大政方针，宜规久远，国务院对于目前各省情形并非不顾，故省官制草案即有边远地方或依各省特别情形，经国务会议之议决，得以驻在该地之都督简任总监的规定（此即国务院第一次修改之省官制草案第26条），早已留有伸缩之地步。⁴⁷也就是告诉各省都督，经过国务会议之批准，军民分治可行缓行，各省都督暂时还可兼任总监，不必全力反对军民分治。中央政府内部对于都督是否可以兼摄总监，亦颇有争论。总理陆徵祥即不赞成军民分治，认为大局尚未巩固，各省军队林立，不易约束，若遽行军民分治，恐各省军队发生哗变，影响大局；再则，地方不靖，平定地方，势必调用军队，若军民分治，势必军方与地方政府互相掣肘，殊为不便。⁴⁸这与各省都督反对军民分治的理由基本相同。因为有阻力，所以法制局不得不在坚持军民分治的同时，保留各省变通的余地。但是，政府提交参议院的第二次修正案，关于军民分治究竟如何规定，笔者尚未找到确切的材料。

其二，关于省行政官之名称、产生及其与省议会之关系问题。修改要点如下：（1）省总监改称省尹。（2）删除草案第68条，即关于总监可撤销省议会决议的条文。（3）变通委任，省尹仍由中央委任，但需征求省议会之同意。⁴⁹据《申报》载，关于省行政长官之产生，总统袁世凯与总理陆徵祥曾有商议，达成一项共识，即一面坚持简任，另一方面为安抚各省议会，其具体办法可由中央提出三人，电各该省议会求其同意，得同意者，即可委任为“总监”。这样一面可以顾及舆情，一面能不失统一之意。随后即令法制局照此修改。⁵⁰（4）省议会如认为省尹违法，得向平政院起诉；如认为省尹失职，得提出弹劾案，经国务院转达，总统如谓然，则免省尹职，否则交令复议，如仍执前议，则解散省议会。若次届省议会再提弹劾，则免省尹职。⁵¹省总监改称省尹，是因为一些省议会如陕西省议会反对总监之名称。⁵²这个改动无关紧要。第（3）项修改，名义上省行政长官之任命需要征求省议会之同意，但提出人选的是中央政府，因此本质上是简任，而非民选。删除草案第68条，应当与第4项对照起来看，国务院的第一次草案没有给予大总统解散议会之权，故特设总监撤销省议会议决案之条文，以为救济；现既恢复法制局原案之解散省议会的规定，则第68条实际无存在之必要。政府第二次修正案，将省尹违法与失职分开处置，关于省议会认为省尹违法时，可向平政院提出诉讼，实际上恢复了法制局原案，而且条文仍然是第23条。第（4）项修改，也是否定国务院（同盟会主导的内阁）第一次对法制局原案的修改，恢复法制局最初草案之解散省议会之规定，其条文则由国务院第一次草案的第23条变为第24条。

可以看出，此次修改，实际是将国务院第一次草案偏向省自治和地方分权的方案，改为偏向中央集权与保持省行政、省议会权力平衡。也正因为如此，当时媒体称，此两项修改为“法制局原案之复活”。⁵³

 

5.参议院对于第二次草案的审查与修改

政府第二次将省制省官制草案交议后，临时参议院即进行审查。主持审查的是担任临时参议院法制审查委员会常任委员的国民党议员张耀曾。

此时参议院内外的形势有了重大变化。其一，刚刚经历唐绍仪内阁的倒台与几乎持续整个7月间的陆徵祥内阁表决风潮，同盟会一系的政治人物，对于袁世凯唆使地方军政长官公然以武力威胁参议院，强迫参议院通过陆徵祥内阁，乃至动用黑社会手段，组织所谓“健公团”，给103名参议员人人一封信，劝他们“勿挟私见”，赶紧通过内阁人选，否则就要“炸弹从事”，⁵⁴强烈不满。本不信任袁世凯的同盟会议员，因此对袁世凯袁更加警惕，其反对中央集权，要求以对方分权制衡中央政府的立场更加坚决。其二，8月15日，也就是政府第二次提交省制草案之前一天，发生了革命元勋张振武、方维被杀事件。此事立即在政坛掀起轩然大波，同盟会对于袁世凯疑忌之心益深。其三，其时正当同盟会与统一共和党等五大整团联合组成国民党之时，统一共和党与同盟会合并，除了政见接近外，一个重要原因就是贯彻军民合治与都督民选的主张。⁵⁵

在此背景下，参议院法制委员会提出的审查报告就与政府提交的第二次草案有重大的区别。张耀曾在9月12日向参议院报告审查结果时就称，审查会之态度与政府所持之态度不同，政府方面以中央为重，地方为轻，而审查报告则以地方为重。⁵⁶参议院审查报告对于政府提交的第二次草案的修改要点如下：（1）省行政长官由省尹改称省长。（2）关于省长之产生，规定由本省议会用无记名投票分次选出二人，呈大总统选其中一人兼任，前项选举需全体议员四分之三以上之出席，以得票过半数者为当选。⁵⁷（3）关于省长与省议会之关系，参议院对于政府第二次修正案的修改如下：一是废弃原案关于大总统可以在省议会弹劾案省尹时解散省议会的规定，恢复了国务院第一次草案第23条的规定（在参议院的修正案中，此条变成了第21条），二是恢复了国务院第一次草案之68条关于省总监可以撤销省议会决议案的规定，列为新草案之第60条。⁵⁸经过修改，草案变成了86条。可以说，参议院的修正案除了恢复国务院第一次草案之外，另对省长产生问题做出了新的规定。其中，关于省长之产生，表面上看，是折中了简任与选举两派意见，但这在当时就被许多人解读为省长民选。这种解读是正确的，因为依照修正案，总统只能从省议会选举两人中选择一人为省长，而政府原来的主张则是省议会只能从总统推荐的三人中选举一人。可以说，两者的所谓折中都是虚的，政府的主张实际是省长简任，而参议院法制委员会的修正案主张实际上是省长民选。

参议院法制审查委员会的这种修改，在参议院内遭到共和党与共和建设讨论会的强烈反对。还在参议院法制委员会审查此草案时，汪荣宝就因此与张耀曾发生冲突，并提出辞职。⁵⁹9月12日，审查委员会向参议院报告审查结果时，共和党、共和建设讨论会与国民党发生了激烈冲突。此后几次会议讨论审查报告，双方又连续发生激烈冲突。而在参议院外，共和党、民主党及其所掌握的报刊对于参议院确定省长民选、删除总统解散省议会之权，口诛笔伐，攻击国民党的主张激于感情，偏于党见，蔽于私利，势必使国家无联邦之名，而有联邦之实，必造成国家之分裂，妨碍国家之统一；而国民党的报刊则纷纷予以回应。有关省制问题的讨论，在舆论界真正热闹起来。由于中央政府表示军民分治可以根据各地实际情形暂缓推行，争论的焦点不再是军民分治问题，而变成了省长民选与解散省议会问题。除了舆论战外，一些都督与政治团体如山东都督周自齐、甘肃都督赵惟熙、新疆都督杨增新、吉林都督陈昭常、共和建设讨论会、国民协会等，还致电大总统与国务院，就参议院主张省长民选、删除总统解散省议会之规定表达反对意见。⁶⁰湖北都督黎元洪更于10月3日联合十三省都督民政长致电参议院，反对删除总统解散省议会权，其中包括广东都督胡汉民。⁶¹11月初，浙江都督朱瑞又联合十五省都督致电参议院，主张省长简任，反对省长民选。⁶²在省长民选与否、总统是否有解散省议会权问题上，反对参议院立场的，不只是所谓拥袁势力，还包括坚决要求省自治，要求地方分权的国民党都督李烈钧、胡汉民。还在9月14日，即参议院审查报告出来后的第三天，李烈钧、胡汉民即联合程德全致电参议院，认为参议院删除解散省议会权，势必使省长一面受中央政府之惩戒，又得服从行政裁判，还得受省议会之弹劾，施政断难有所作为；省长受省议会之弹劾，而总统不能解散省议会，则省长将无日不在畏疑震撼之中，无事不在议会操纵之下，必成“议会专制”之势；在军民分治尚未实行的情况下，省长将多由都督担任，所谓弹劾省长也就是弹劾都督，而在秩序尚未恢复的情况，弹劾都督势必动摇军政，影响地方秩序之恢复，危害极大。故强烈呼吁参议院权衡法理，参察事实，既赋予参议院以弹劾省长之权，就当赋予总统解散省议会之权，以保持立法、行政二权之平衡，以利地方政治之平稳开展。⁶³

 

6. 政府再次撤回草案与虚省三级地方制草案的提出

参议院对省制、省官制草案的修改，与政府第二次提交的草案“根本主义全然反对”。⁶⁴照当时参议院内的党派格局，若参议院内的国民党议员强行推动表决，参议院的修改稿很可能获得通过。这是袁世凯不愿意看到的。即便参议院忧虑大总统、各省都督的压力，不强行推动表决，省制省官制案也可能旷日持久，不能成立。这也非袁世凯愿看到的。且袁世凯拟于9月25日公布孙中山、黄兴、袁世凯、黎元洪达成的“八大政纲”（即军事、外交、财政、司法、交通均取中央集权主义，其他取地方分权主义），欲以此为依据，推动各方就省制问题达成他可以接受的共识。⁶⁵于是，袁世凯乃于9月20日第二次将省制草案撤回。

政府第二次撤回省制草案时曾表示，将在一个月内提交新的草案。随后，即令法制局局长顾鳌负责新草案的起草。顾鳌曾留学德国，颇推崇普鲁士地方制度。在顾鳌看来，普鲁士地方官制似乎可以调和各方意见，乃以普鲁士地方官制为基本精神起草省制与省官制。据报载，其方案是：（1）省兼有国家行政与地方自治行政两种性质，省行政机关分自治机关与官治行政机关两种。（2）省长执行官治行政，故由简任，省总董执行自治行政，故由选任。在顾鳌看来，省行政既有官治自治之分，则省长由简任，总董由选任，这就可以调和省长简任与选任两派之意见；省长负责官治行政，不对省议会负责，则省议会不得弹劾省长，而省长也就不得解散省议会，这可以调停各方关于省行政长官简任与民选之争，调停各方关于解散省议会权问题的争论。⁶⁶此一方案甫经披露，即引发各方反对，江苏、江西、四川都督闻讯即致电国务院表示反对，章士钊在《独立周报》刊文，批评普鲁士地方制度为不正当之地方制度，不适合中国。⁶⁷梁启超也在稍后批评此方案为“无理取闹之三头政治”。⁶⁸对于此一方案，9月22日的《时报》就给出了准确的推测，认为法制局将采用普鲁士地方制度，划分中央行政与地方行政，省长专管中央行政，由简任；省议会之外另设董事会，置总董，由选民，用合议体，专管地方行政。据《时报》称，政府第二次撤回省制案，系受张耀曾运动，而采用普鲁士地方制度，也与张耀曾有关系。因为此一传言，法制局还在起草新省制草案时，共和党、民主党在参议院内就“抵死力争”，坚决反对采用普鲁士地方制度。⁶⁹

法制局的方案仍以省为自治体，也不合袁世凯之意。因此，此案在提交国务院之后，很快就被否决。10月12日，此案提交国务院会议，以事关重大，改定于14日开会讨论。会后，袁世凯召集朱家宝、孙宝琦、齐耀琳、沈秉堃、李盛铎等研究此事。14日，国务员在总统府再次开会，多数国务员反对采用普鲁士地方制度，并提出两个方案供法制局选择：一是废省存道，地方政制实行道县两级制；另一个方案是道县两级之上设一监督机构，代表内务总长，如明代之巡按使之类，此一方案将省列为虚级，即所谓虚省三级地方制。⁷⁰10月23日，国务会议再次召开，确定采用虚省三级地方制。此次会议前，总统府曾令梁士诒、沈秉堃、朱家宝、李盛铎、齐耀琳、孙宝琦、曾彝进、靳志研究地方制度，并提出具体建议，形成了一个关于地方制度的说帖，此案以虚省三级之为原则，提出甲、乙两种具体方案供选择。此一说帖提交给23日的国务会议后，即被采纳。⁷¹

在确定采用虚省三级地方制后，法制局即根据总统府说帖起草省制草案。但虽经参议院数次咨催，一直到1913年1月下旬，国务院才将修改后的省制省官制草案第三次提交到参议院。

法制局起草的虚省三级制大要是：（1）省为国家行政监督区域，设总监一人为特任官，代表中央处理特别委任事务，处理一道以上及全省之国家行政，监督省以下各级官署。省总监的监督并不包括指挥之性质，并非介于内务总长与道知事之间之机关，其监督以受理诉讼为主要职责。也说省是个监督地方国家行政的虚级，并不是一个地方行政实级，不具备地方自治主体资格，不设省议会。既如此，则不存在省行政长官之民选问题，也不存在解散省议会问题。（2）道为自治联合体，设道知事一人，为一道之行政长官，由内务总长呈由大总统简任之。道知事之职务包括：办理道之地方行政，如办理国会、自治会之选举，及道内警察、卫生等事务；受中央各部之指挥监督执行其命令之事务；监督所属各县之行政，并监督道自治体。（3）县设知事一人，为县行政长官，由道知事呈由内务总长荐任。（4）地方自治团体：市、乡为地方自治团体之初级，设立市乡会为议决机关，设市长乡长为行政机关（取独任制）；道为上级自治团体，道会为议事机关，道董事会执行机关。⁷²虚省三级地方制的要害在，以虚省为“坚省长简任之壁垒”，而绝省长民选论者之主张。⁷³此制的设计，省与县都不是自治层级，其下级自治行政层级为市、乡，上级自治层级为道，同时，其设计中，道知事又不对道议会负责，其自治行政仍由道董事会任之，故道知事也出于委任。此种设计近于荒唐。如果说不给省自治资格，是出于防范省界观念之加深，谋求统一与中央集权，还有可说的道理的话，不给县自治资格，实在没有道理。

虚省三级地方制草案由法制局成稿后，经国务院再三会议，又经总统府顾问之会议与国务院之议决，最终形成一套系统的方案，包括地方行政编制法草案、省总监官制草案、道官制草案、县官制草案、地方行政编制施行法草案、道自治制编制法草案。此案于1913年1月下旬提交参议院，此为省制省官制案第三次提交参议院。⁷⁴关于此制，黄远庸分析称，其“骨子在地方行政编制法，其唯一之宗旨在废省存道县，为二级制度”，但鉴于省不能骤废，故姑存省总监，而废去省议会；又恐省议会一时不能废，又另设施行法，暂存省议会。⁷⁵

 

7.虚省三级制被参议院否决与参议院通过《省议会暂行法》

还在1913年1月8日，袁世凯以各省官制不统一，政治难以统一，影响民生与政治为由，颁布了“划一各省地方行政官厅组织令”，提出所谓“暂行省制”。此暂行省制只有14条，主要内容：其一，统一各省行政长官名称。除蒙古、西藏、青海地方别有规定外，各省行政长官称民政长，已设民政长省份以民政长为该省行政长官，未设民政长省分，以都督兼任民政长。各省行政长官之职务权限依现行法规之例行之，其依现行中央各部官制所定属于各部总长主管事件得临时委任各省行政长官办理。其二，各省民政长设立一行政公署，内设总务处、内务司、财政司、教育司、实业司。其三，各省行政长官由大总统任命，各司司长由省行政长官呈由国务院总理呈请简任，秘书科长、技正等由国务总理荐任。此案内容虽短，但其以军民分治与行政长官简任为基调是很清楚的。同日，又颁布划一顺天府、各道、各县行政官厅命令，主要内容大体是行政区域暂不变更，各级行政长官由简任产生，其主要属官由荐任产生。⁷⁶其时，省制还在讨论之中，行政当局以总统命令的形式，颁布官制官规，而未经参议院通过，显然违法。这一命令于规定维持现行行政区域、军民分治区别情形分别对待的同时，包含了军民分治、省长简任的基本意旨，显然不能得到反对军民分治的各都督、反对省长简任的国民党及各省议会之赞同。国民党议员彭允彝乃在参议院提出质问，行政咨询处之湖南都督代表周震鳞更通电反对。

虚省三级地方制草案提交到参议院的时候，正值国会选举进行之际，不少参议员回乡参加竞选，参议院屡次开会，均不足法定人数。到2月中旬，议员陆续回京，但仍很难凑齐法定人数。省制草案列入参议院议事日程十余次，均因不足法定人数，不能完成初读。1912年11月到1913年2月，各省相继举办省议会选举，成立了新的省议会。但省议会之职权与议事规程，尚缺乏可遵行的法律。为使省议会之运作有法可依，袁世凯于1913年2月1日颁发总统令，以“省议会暂行章程”之成立尚需时日为由，令各省议会之组织及职权暂适用前清之咨议局章程。咨议局章程所规定的咨议局权限显然与各省议会对于省议会职权的期待相去甚远，因此，袁世凯的此项命令引起各省议会的强烈反对。⁷⁷有鉴于此，政府乃于1913年3月14日向参议院提交《省议会暂行条例》。此条例共30条，因为政府预定要推行虚省三级地方制，故其所拟《省议会暂行条例》规定省议会不是省自治机构，其职权非关于省自治行政，乃关于道自治行政，其职权有七：议决各道自治经费之预决算；依照厘定国税地方税之规定，议决地方税赋课征收；议决各道公债之募集及有负担之契约；议决各道公有不动产之买卖或处分；议决各道公立营造物及公立设置之管理办法及处分；议决各道官吏员额及选用惩戒办法；咨复道民政长咨询事件。关于省议会与省总监、道民政长之权限，条例规定：省会会议时，道民政长得到会陈述意见，省总监因监督之必要得出席于省议会。省总监得呈准内务总长解散省议会，但须于六个月内重新选举并召集之。省总监对于省议会之议决，有认为侵权违法时得交复议，省议会于复议后仍维持原决议时，得呈准内务总长令道民政长停止议决之执行。⁷⁸省议会与省总监、道民政长之权力关系显失平衡，省总监可以呈请内务总长解散省议会，可以撤销省议会之决议案，而省议会则毫无制衡之手段；省议会议事范围过于狭小。这样的省议会，不但不是主张省自治的国民党所期望的，也不是拥护中央集权的共和党、民主党所期望的，更非各省议会所期望的。故参议院接到此条例后，法制审查委员会即接连开审查会。3月24日，参议院侥幸凑齐法定人数，审查会报告审查意见，认为地方行政编制法及施行法尚未成立，政府提交的省议会暂行条例当然不适用，该条例也无从修改，只有将其否决。结果，“众无异议。一致起立否决。”⁷⁹

随即，参议院即即决定自行起草“省议会暂行法”。《省议会暂行法》提案人国民党议员张耀曾在答复共和党议员李国珍质问时陈述了草案之基本原则：（1）视省为自治团体；（2）视省行政官一面为执行中央行政机关，受国会之监督，一面为执行自治行政机关，受省会监督。据此，省议会之职权如下：议决本省单行条例，但以不抵触法令为限；议决本省预决算；议决省税及使用费、视（规）费之征收；议决省债之募集及省库有负担之契约；议决本省财产营造物之处分、买入及管理办法；答复本省行政长官咨询事件；受理本省人民关于本省行政**事件；就本省行政及其他事件建议于省行政长官；议决其他依法令应由省议会议决事件。对于省议会的这些职权规定，参议院内并无多少争议。⁸⁰参议院内关于省议会暂行法的争论集中在草案第17条，该条原文为：“省议会对于本省行政长官有认为违法行为时，得以议员四分之三以上之出席，出席员三分之二以上之可决，提出弹劾案，经由国务院呈请大总统惩办。”在讨论中，李国珍提出，省议会弹劾省行政长官之事项，应明确为“关于本省行政”，同时，各国皆以内务总长为自治行政之第一级监督，则省议会弹劾省行政长官之案当向内务总长提起，而非向总统提起。对此，国民党议员虽力争，但最后还是基本接受了李国珍的意见。关于弹劾案成立之出席人数，张耀曾提出，草案所定过严，难以成立，当删除四分之三以上议员出席的规定，这一要也获得多数赞成。最后形成的条文是：“省议会对于本省行政长官，认为有违法行为时，得以出席议员三分之二以上之可决，提出弹劾案，经由内务总长，提交国务会议惩办之。”⁸¹这是参议院内党派妥协的结果。关于省议会与省行政长官之关系，该法规定如下：省议会之议决事件，省行政长官应于十日内公布之。（第37条）。省议会之议决，省行政长官如不以为然时，应于5日内声明理由，咨交复议。如有出席议员三分之二以上仍执前议时，应依前条之规定。（第38条）省议会之议决，省行政长官如认为违法时，得咨省议会撤销之。如省议会不服其撤销时，得提起诉讼于平政院。前条诉讼，于平政院未成立之时，最高法院受理之。（第39条）

显然，《省议会暂行法》体现了国民党在省制问题上的若干重要意见，与袁世凯的主张有很大的距离。此法经临时参议院议决之后，于1913年4月12日，由大总统袁世凯颁布，为一段时间内省议会的活动提供了法律依据。1913年4月8日，第一届国会召开，国会议事的重点转向制宪问题与总统选举问题，以及临时出现的问题如善后大借款问题等等，在制宪过程中，有人提出省制问题，但宪法起草委员会的多数人主张省制问题另议，不纳入宪法，省制与省官制遂被暂时搁置。

 

    8. “暂行省制”的实施与联邦论之再起

二次革命后，袁世凯借口省议会和地方地方议会牵涉二次革命，议事效率低下，妨碍国家统一，于1914年2月解散各级地方议会与省议会。随后于1914年5月23日用行政命令公布了新的省制。这一新省制的基本架构就是曾被临时参议院一致否决的虚省三级地方制草案，其要点在，一方面取消省省议会，使得省绝无发生自治之余地，另一方面在省设巡按使，扩大巡按使的权力。李其荃分析此方案之谬误与政府之用心，认为此方案之谬误在，一是将地方自治与统一对立起来，认为地方自治必妨碍国家统一，认为要一必须废除地方自治尤其是要废除省议会；二是囿于传统官僚政治的思维，以为中央掌握巡按使之任免，即可控制巡按使，令其唯中央之命是从而不敢稍有违抗，故给予巡按使等同于前清督抚之权力，而并不担心其跋扈擅权；另一方面当局对于地方议会则又很不放心，认为地方议会尤其是省议会，其议员由民选，非中央可以控制，一旦给予省议会权力，则必妨碍国家统一，更担心地方议会与省议会会为革命党人提供合法的活动地盘，“更不幸有如前清之咨议局与革命党勾通，民国省议会之涉嫌内乱，则危险殊甚”，故枉顾“自治力强、自治思想厚之民，弱不亡，亡不奴，奴不久也”的基本道理，因噎废食，彻底废除省议会，不惜断绝国家之生机。这样，新省制一方面给予巡按使巨大的权力，另一方面对于“地方自治，又顾忌靳勒，迟迴疑虑，而莫肯慨予，遂致地方有实权广漠之行政首长，无监督独立之议事机关，驯至阳用集权之名，阴袭分权之制，终乃无分权之利益而有集权之弊。”⁸²

新省制的推行，断绝了原立宪派以及国民党之温和派在国会解散之后，通过地方政治活动，逐渐改革国家政治的希望，也将使他们丧失合法的政治活动的地盘，引发他们强烈的担忧。他们担忧地方自治的停办将使宪政无从实行，也看到了新省制的推行所造成的问题：当局以任免地方长官之权为基本手段，而无地方自治的中央集权，并没有带来所谓的统一与实际的中央对于地方的控制，相反倒是：“国令不及于京津……前之抗中央者，犹为地方之民，今之抗中央者，乃显为中央之命官……权愈集，裂愈甚”。⁸³在大力推动中央集权的同时，袁世凯于1914年5月又颁布所谓“中华民国约法”，实行总统大权独揽之政制，所谓中央集权其实就是集权于大总统一人。高度的权力集中并没有带来政府的有效能与国家的统一，而是整个国家“不见有中央、各省，亦不见有官吏、人民，且并不见有国家，惟中央当权之一个人而已。”而就这个统揽天下的“当权之一人”亦不能指挥地方，不与各省协商，不征得各省之同意，不能裁一兵，不能施一政。⁸⁴此种情形，不但目前宪政无望，而且在此“当权之一人”死后，“中央必陷于无政府之状况，各省纷纷独立，当更有分崩割据之隐忧。”⁸⁵

受时局的刺激，思想界一些人开始反思民元、民二间的中央集权论，发生所谓“救国方法”的自觉，联邦论乃再次兴起，并渐成思潮。但是，袁世凯倒台后，联邦制又迅速失去了市场。护国战争之后，国会重开，重新开议宪法，宪法研究会与宪法商榷会两派又围绕省制是否入宪发生激烈争执。争执未已，而张勋复辟发生。此后，护法战争兴起，省制问题再次延搁。

 

三、民元民二间的政治格局、各派之方略与省制问题

要理解民国元年、二年间的省制问题争议，需了解此期的中国政治格局与各派的方略。从孙中山让位袁世凯以后的政治势力的版图看，袁世凯掌握着中央政权，控制着北方各省军政实权，北方各省都督大都附从袁世凯。副总统黎元洪以首义功臣兼湖北都督，控制湖北，他在政治立场上比较倾向于袁世凯，但又与同盟会 国民党有相当的联系，是同盟会 国民党竭力争取的对象。同盟会 国民党控制江西、广东、湖南、安徽四省军政实权，同时与江苏都督程德全关系密切，其他南方都督大体在袁世凯与同盟会 国民党之间持比较中立的立场。云南都督蔡锷则亲近原立宪派。⁸⁶从政党格局看，同盟会自革命党改为政党，进行公开的政治活动后，势力迅速扩充，到1912年8月，又联合统一共和党等五党改组为国民党，为当时第一大政党，其势力以湘、赣、粤、桂、滇、秦、晋等省为大本营。由部分原革命派以及原立宪派组成的共和党，其势力仅次于国民党，为第二大政党，以鄂、闽、苏、黔诸省为大本营。以原宪友会为主干的民主党，分子比较纯正，但势力不如国民党、共和党，居于两大党之间，为第三大政党，是国民党、共和两党争取的对象。但其总体政治倾向是支持中央集权，主张国家主义与强有力政府，与共和党较为接近，故后来与共和党合并为进步党。

袁世凯一派的政治势力虽掌握中央政府与北方各省军政实权，但由于缺乏政党运作的知识与经验，没有组织起自己的政党，在中央议会并无可靠的政党可为操控之具。而民国既已建立，在法理上说，政党、议会是政治运作必不可少的凭借，在此情形下，袁世凯只能运用金钱收买与势力诱惑，运以政治手腕，去操纵政党与议会，同时假借手中的军政实力对议会与政党施加影响，使从己意。这势必破坏共和政治的基本规则，成为共和中不遵守游戏规则的“特别势力”。

同盟会 国民党在临时参议院占据多数，在国会选举中，国民党亦获得胜利，成为正式国会的第一大党。同盟会 国民党则不仅控制南方四省，占据着中央议会的多数，且在诸多省份因其党务的扩展而能发生相当的政治影响力，此派政治势力虽具备一些政党运作与议会活动的知识，但面对袁世凯派的军政实力及其以金钱、武力操纵政党与议会的行为，不得不亦借助其所控制的军政势力以为抵制之策。可以说，袁世凯一派的政治势力与同盟会  国民党是两大彼此猜忌甚深、“绝对不相容”的政治势力。⁸⁷

 

袁世凯久历宦海，有政治能力，有政治手段，但“智识不能与新社会相接”，观念陈旧，缺乏近代政治理念，“脑筋中殆向无世界各国新式政府组织之形式与大政上系统之影响”，“生平与政党不相习，不知政纲政见为可信”。他毫无近代政治的法治理念，不相信可以法律规范政治权力运作，不相信对立的政治势力会遵从法律。他习惯于以传统的官僚政治之手腕去处理选举政治下的行政与立法之关系、中央与地方之关系，坚信控制官员、控制各省的最实用的办法不是法律，而是任免官吏之权，深信唯有威权势力才能使对立的政治势力服从自己。他迷信权力与金钱，“以为天下之人，殆无有不能以官和金钱收买者。故其最得意之政策，在笼人以勋位，以上将、中将、少将种种，其他或以顾问，或以赠与，或以其他可以得钱之种种”。他不遵从选举结果，不尊重议会，虽在舆论压力几次下发不许地方军政长官对于各级议会之议事活动横加干涉的命令，但这些都是官样文章，其实正是袁世凯的默许乃至挑唆，才造成民初武人干政之风盛行的恶劣政风。由此，在政治运作中，他蔑视法律，视法律为无物，同盟会为他设置了种种法律束缚，他都能“指天画地，念念有词，周身绳索蜿蜒尽解”，简直是“遁甲术专门之袁总统”；他热衷于培植私人势力，表现出明显的“公心太少而自扶植势力之意太多”的政治风格，其施政用心之所在不在国家政治转型，而在扶植私人势力，以个人控制国家政治为其最大目标。⁸⁸他的政治见识、政治风格使得他热心于集权，极力谋求集权于大总统，在省制问题上，他积极推动军民分治，削弱各省都督的权力，希望将权力集中于总统个人；他坚持地方行政长官必须由中央简任，深信地方官吏不由中央任命，则中央政府就不能有效控制地方，国家将趋于分裂；他不相信地方议会能有效监督地方长官，认为地方议会只会掣肘地方行政，故趋于限制地方议会的权力，尤其要限制省议会的权力。

袁世凯对于同盟会 国民党也疑忌甚深，他上台以后的政治方针几乎一切皆以同盟会 国民党为对手，一切举措均以消减乃至消灭同盟会 国民党为目的。⁸⁹同盟会要求定南京，袁世凯即处处设障，乃至策动军队哗变，以遂其定都北京之谋；同盟会 国民党要求组织政党内阁，他则声称但论才不才，不论党与不党，要组织的是人才内阁与超然内阁；他以独揽大权为乐，要求国务总理只是仰承意旨、苟保禄位的官僚，结果国务院实权尽为其剥夺，所谓责任内阁制有名无实，变成了实际的总统制。同盟会  国民党主张地方分权与省自治，他则实施都督简任，极力推动军民分治，坚持省行政长官简任，乃至欲确定虚省三级地方制度，取消省议会，取消省的自治资格。对于同盟会 国民党在南方军政实力，他虽有忌惮，但无日不图消灭之。

 

袁世凯的政治见识、政治行为习惯使同盟会 国民党对袁世凯控制的中央政府有深度的不信任感。这种不信任，表现在方方面面。1913年6月，黄远庸曾批评国民党一年多来，其政治方针与策略，专从对待袁世凯个人入手，而不肯从国家建设大局、政党自身发展之远大方略出发，来规划自己的政治方案，实施自己的政治策略。⁹⁰与黄远庸的批评类似，署名“孤翔”者也称，“当国民党全盛之时也，对于立法之主张，皆以袁氏为前提，以谓但能以宪法之规定而限制袁氏之行动，则于愿已偿，至于国家根本当如何郑重出之，庶足以树百年之计，未常一计及之。所谓地方分权也，联邦制也，二重政府也，凡斯类者，必岂豪【毫】不自觉其谬，悍然主张而不顾者，亦曰将藉以防袁氏，他非所问也。”⁹¹此类批评，虽不乏党派之见，但也颇道出民元、民二间同盟会 国民党政略的重点所在。

由于对袁世凯有深度的不信任，认为袁世凯可能会破坏共和政治，故同盟会  国民党希图在政治制度上对袁世凯进行限制。在中央层面，它试图通过《临时约法》构建的议会权重的内阁制去限制袁世凯，在中央地方关系层面上，它试图通过省自治去限制袁世凯，主张省自治是同盟会  国民党区别于民初其他政治力量的重要特征。

其激进派认为中国有长期的专制政治的传统，革命之后，对于共和政治的最大威胁就是野心家复辟帝制，而掌握中央政府的袁世凯是一个少受近代政治观念影响的枭雄，若行中央集权，则必为帝制复辟开方便之门，因此极力主张地方分权与省自治，欲以自治各省的力量限制中央政府，防范野心家复辟；甚至很早就提出所谓二次革命的主张，认为与其在内阁制还是总统制、中央集权还是地方分权等问题上与袁世凯纠缠，不如直接以暴力革命推翻袁世凯，重新以革命力量构建共和政治。其地方实力派与稳健派，虽对帝制复辟风险的估计不如激烈派清晰而坚定，但对于袁世凯亦有深刻的猜疑。这两派对于限制袁世凯，立场一致，但在策略上有分歧。以胡汉民、李烈钧为代表的地方实力派认为，必须依靠地方力量尤其是同盟会 国民党控制的南方四省的军政实力，才能有效限制袁世凯的专制集权，确保共和国体；若集权中央，而期望借国会去限制袁世凯，是不现实的。而其稳健派则认为，实现统一是当务之急，若保留都督制度，地方军政民政不分，则割据之势将成，强固有力之政府无由成立，这不符合中国当前需要；至于限制袁世凯，他们认为这可以通过加强中央议会之权力、实行政党内阁来实现。还在南京临时政府时期，宋教仁与胡汉民就未来政制与如何限制袁世凯问题，就存在明显的分歧。胡汉民回忆称：

“余在南京，与宋钝初关于中央地方之建制，辩争颇烈。宋主中央集权，余主地方分权。宋谓：‘起义以来，各省纷纷独立，而等中央于缀旒，不力矫其弊，将成分裂；且必中央有大权，而国力乃可以复振，日本倒幕，是我前师。’余谓：‘中国地大，而交通不便，满清末造，惟思以集权中央，挽其颓势，致当时有中央有权而无责，地方无权而有责之讥，而满清亦暴亡，则内重外轻，非必皆得。且中国变君主为共和，不能以日本为比。美以十三州联邦，共和既定，即无反复；法为集权，而黠者乘之，再三篡夺。我宜何去何从？况中国革命之破坏，未及于首都，持权者脑中惟有千百年专制之历史，苟其野心无所防制，则共和易被推翻，何望富强？’宋谓：‘君不过怀疑袁氏耳。改总统制为内阁制，则总统政治上之权力至微，虽有野心者，亦不得不就范，无须以各省监制之。’余谓：‘内阁制纯恃国会，中国国会本身基础，犹甚薄弱，一旦受压迫，将无由抵抗，恐蹈俄国一九〇五年国会之覆辙。国会且然，何有内阁？今革命之势力在各省，而专制之余毒，集于中央，此进则彼退，其势力消长，即为专制与共和之倚伏。倘更自为削弱，噬脐之悔，后将无及。’宋终不谓然。”⁹²

 

这段材料，对于两人的分歧说明得很清楚。其实，这不只是宋教仁与胡汉民的分歧，而是同盟会内部侧重政党政治与侧重行省分权两派，或者说稳健派与地方实力派的分歧。

以宋教仁为代表的稳健派、政党政治派是主张中央集权与强固政府的。章士钊在说到民国初建时的联邦论时曾说，当时虽有联邦论的声音，但“当时南京政府，实主张统一者也，宋教仁之徒，信之尤笃。”⁹³在南京临时政府时期，宋教仁就主张统一与中央集权，这一点前文已经已经说到。1912年5月30日，在北京临时政府的国务院会议讨论地方制度时，他又提出军民分治、集中军政财政权于中央，都督专管军队，直隶总统，由中央政府任免；省另设地方行政长官，直隶内务总长，其任免由总统。⁹⁴同盟会内阁垮台后，宋教仁在致孙武的信中，表达了其强有力政府的政治见解：“弟尝潜观宇内大势，默筹治国方策，窃以为廿世纪之中国，非统一国家、集权政府不足以图存于世界。而当兹丧乱之后，秩序败坏，生计凋敝，干戈满地，库帑如洗，外则列强未之承认，内则各省俨成封建，尤非速行军民分治，集中行政权力，整顿军队，厉行救急财政计划，不足以治目前之危亡。而欲行此种政策，更非国务员全体一致，志同道合，行大决心，施大毅力，负大责任，排大困难，坚忍以持之，忠诚以赴之，不足以见最后之功”。⁹⁵也就是说，他的主要政见是中央集权与政党内阁制。至于如何限制袁世凯，宋教仁相信，“世界上的民主国家，政治的权威是集中于国会的。在国会里头，占得多数议席的党，才是有政治权威的党”。因此，他认为，国民党的主要任务应是以正大光明的手段争取获得国会选举的胜利，“若占据议会的多数席位，就组织一党的责任内阁；退而在野，也可以严密的监督政府，使之不敢肆意妄为。”⁹⁶通过国会与政党内阁，就可以将政治权威集中到国会，将总统变成一个没有实际权力的国家元首。对于省，宋教仁主张缩小省区，主张将省确立为自治体，而胡汉民、戴季陶等人则坚持维持现行省区。在南京临时政府时期，宋教仁就主张缩小省区，此种见解此后并没有变化，在遇害之前几天，他所起草的《中央行政与地方行政之大政见》又提到应当缩省，实行省县二级制。省、县（府）均设地方官，掌官治行政，同时为自治团体，设立议会、参议会，掌握自治行政。县以下设立镇乡，直接于县，为纯粹之地方自治团体。⁹⁷对于省行政长官之产生，他主张应当由中央简任，但革命以来，各省都督多由民选产生的局面恐一时难以改变，所以他“主张以省长委任制为目的，而暂行民选制为逐渐达到之手段。”⁹⁸至于中央与省的权力划分，他提出，立法权属于中央议会，而地方亦当有列举之立法权。至于行政权的划分，他主张外交权以及消极的维持安宁之行政，如军政、外交、司法等应当属于中央；此外，交通、财政之主要权力应当归于中央，而对内的、积极的增进幸福之行政，如民政、重要产业之外的地方产业、教育行政等属于地方官治行政，而地方财政、地方实业、地方交通、地方工程、地方学校、地方慈善公益事业等，则归于地方自治行政。⁹⁹宋教仁虽认为道府制为腐败之制度，但他的缩省方案与康有为、梁启超等人的废省存道方案，在本质上是接近的，都是试图缩小省区，以便中央集权。他主张划分省治为官治行政与自治行政的主张，实际上比较接近于法制局1912年10月所拟虚三级地方制度方案。他在1912年11月的一次谈话中称法制局的方案，划分官治行政与自治行政，在官治行政方面，省设总监一人，为特任官，道设知事，由总统简任，县设知事，由内务总长荐任；自治行政方面，道为上级自治团体，县为初级自治官体的制度设计，“折衷至当，大概可以免各方面之纷争”。¹⁰⁰他这番谈话，并非应景的谈话，那时他早已辞去内阁职务，在南方从事国会竞选活动，没有必要违心去吹捧法制局的方案。从他前后的主张看，他的主张与法制局的方案有相当接近之处。

而国民党之地方实力派与激进派认为，所谓集权于中央国会，只会造成总统集权。他们认为，若无以省自治为基础的民主的地方作为支撑，若无国民党在南方的军政实力作为支撑，国会根本无力限制袁世凯；而以中国专制集权之悠久与夫国民推崇强势政治人物的传统，当革命之后，秩序混乱之时，专制集权的总统极有可能走向破坏共和政治、复辟帝制的歧路。当时供职于《中华民报》的胡朴安即称，立法集权、行政分权之论，在理论上固可圆满自足，但立法集权最重要的条件是立法机关要有权威与实力。但是，在中国，立法机关缺乏权威与实力，其议政处处受武人的干涉，而武人干政背后的实际操控者就是大总统袁世凯。在此情形下，立法机关必然沦为行政之附属品，“所谓立法集权者，非集权于立法机关也，间接集权于军人，实直接集权于总统也。”又说，“今日之集权分权问题，不能拘法理解决之。凡以法理解决此问题，必与此问题相关之人皆谨守法律而后可。今既不然，彼常轶出法理之外，我斤斤然惟法理之是谈，美则美矣，其如不合事情何？”因此，从当前实际情形看，要巩固共和，中国应当实行地方分权之制。¹⁰¹这一看法从实际情形立论，颇击中宋教仁等人主张立法集权、行政分权之论的要害。宋教仁的立法集权、行政分权、政党内阁的基本政制设计，其立论前提是“世界上的民主国家，政治的权威是集中于国会的”，但中国当时不是民主国家，民主制度不是已经建立，而是正在建立的过程中，名义上的政治权威在国会，但实际的政治权威还是“兵马权”的权威。杜亚泉即说，民国建立以后，中国政治最明显的特征是“兵马权重，而法律权轻”。兵马权为事实上之权，法律权为原理上之权，“理想之势力，决不足以敌事实之势力。”¹⁰²至于如何确立法律的权威，使政治权威由兵马的权威向法律的权威过渡，杜亚泉以为“理想者，事实之母也”，要改变现实，需先改变思想。具体的办法就是，以共和原理、人权理念陶铸国民心理，树立法律的权威，以改变现实。¹⁰³

若共和原理、人权理念能够深入人心，则共和政治的基本游戏规则有确立的可能，但是共和的确立除了思想的变动，还需要深刻的社会变动作为其条件。所谓深刻的社会变动，指的是近代资本主义的发展与资产阶级、无产阶级等近代社会力量的成长，以及由于社会经济结构的变化而带来的思想言论自由、集会结社自由以及由此而带来的的近代社会团体尤其是政治团体的发展。而这其实是需要相当时间的累积，可是暴力革命在社会变动与思想变动尚不充分的时候已然发生，并造就了并不成熟的民主宪政体制，追求民主宪政的人士只能面对现实，在既有的条件之下，谋求确立民主宪政体制之道。在此情形之下，进行思想启蒙似乎是一条便捷的途径。这样，我们也就可以理解杜亚泉的主张了。

与杜亚泉主张通过灌输共和原理、人权理念，来改造国民心理，从而改造现实政治的思路不同，面对兵马权重，而法律权轻的现实，同盟会 国民党之地方实力派试图利用各省实力来制衡中央，以自治的地方来限制中央权力的滥用，保障共和。他们的这种思路与其维持既有权力的意图又正好重合。基于这两种考虑，他们反对当局提出的军民分治方案。在反对当局的军民分治方案方面，胡汉民、李烈钧的态度最为积极。不仅如此，对于扩大省权，胡汉民、李烈钧也颇为积极。胡汉民曾于1912年5月26日发布“宥电”，针对当局的中央集权说，提出“有限制的集权说”。他主张：立法问题上，地方在不抵触中央所定根本法范围内，得自定各种单行法。在司法问题上，司法集权于中央。在行政权方面：外交权属于中央。财政上，中央订定币制、征收租税如关税、盐税、间接内国消费税等；各省得定国税之外的各种税法及征收法，募集内国公债。军政上，中央经画军制，计划各省军队数目，筹设海军、中央兵、筹设并整理海陆军教育机关；对外战争调动海陆军，中央得专行之，对内为镇压内乱之目的而调动军队，须得其省督之同意；基于省督之推荐而任命军团长及要塞司令长。军政权之属于各省者：由省督执行征兵令，调动省内海陆军；整饬省有兵工厂。交通方面，电政、邮政、船政归中央，铁路干线由中央经营，铁路支线则中央、各省皆可经营。省督由国务院保荐本省有被选资格者三人，送省会认定一人，由总统委任。省督有该省一切行政、军政、财政权，并任免省内所属官吏。省督任期4年。省立法权归省议会，但须得省督之裁可而公布之，始生效力。¹⁰⁴可以看出，在胡汉民的方案中，省的权限比较大，省督的权力比较大，尤其是省以及省都督有相当的军事权力，此种权力甚至超出联邦制国家之各邦具有的权力。但是省督的产生，则不全由各省选民选举产生，而是中央政府推荐三人，省议会选举其中一人，经总统任命而产生，则又可以使中央政府在省督人选上有较大的发言权。这种方案在当时主张统一和中央集权的人士看来，简直是要分裂国家。

1912年7月，袁世凯为解决地方制度问题，曾电令各省都督选派三名代表进京，以备咨询，李烈钧即乘机提出代表之四大职权，并电各省都督以为一致要求。此四大条件，意在扩大省对于中央决策的影响，《时报》因此指责李烈钧乃“意欲张代表权限，实行联邦政策”。而胡汉民更推波助澜，直拟各省代表会议为参议院之基础。¹⁰⁵据《时报》指称，李烈钧还曾在1912年4、5月间倡七省纸币联盟之说，胡汉民则曾致电张锡銮，主张直接税全归各省，又致电程德全，倡导反对统一纸币，欲垄断一省财权。¹⁰⁶显然，李烈钧、胡汉民欲以财政分权为抵制中央财政集权之手段。胡汉民、李烈钧等人的这些主张，被当时主张中央集权的人士认为纯粹是蔽于党见，纯粹是为维持个人权力，其“勃勃野心，昭然若揭”，而不是从国家利益大局出发来考虑问题。在革命之后，都督权重，各省实际独立，而社会思潮普遍希望实现军政、行政、财政统一的时候，李烈钧等人的主张，遭遇此种待遇，也不奇怪。

 

处在两大政治势力之间的原立宪派以及从因政治利益、意见等原因从原革命派中游离出来的人士，为第三大政治势力。立宪派与革命派在清末即“有互相水火，不共载天之势”。¹⁰⁷武昌起义后，立宪派迅速倒向革命，革命形势迅速发展，革命派也因为其长期鼓吹、运动革命并发动武昌起义而在革命形势发展中，获得相当的支持，若有丰富的政治经验，若有长远的战略，革命党当安抚、联合立宪派，以共同推动革命事业的发展，并在共和政治建构中携手共进。但是，同盟会的政治领袖毕竟缺乏实际的执政经验，党内又不乏激烈分子，党的领袖对于各地方的革命党人的控制力又有限。故当南京临时政府时期，一些同盟会员的举动不无过分之处，有为丛驱雀之举，已经转向支持革命的原立宪派分子因此转而支持袁世凯。章士钊在1914年鼓吹调和立国时，批评同盟会不懂政力向背之道：“夫以数千年之古国，一旦以共和之义，来相号召，旧势力不能尽倒，童子可以知之。而民党设心，悉背反敌为友之方，而并力于为丛驱雀之举”，结果造成社会对于革命党人的厌恶，¹⁰⁸使本就排斥革命，以为革命分子皆社会下流人物，而以稳健自居的原立宪派，在民国建立之后不久，大部转向拥护袁世凯一派势力，渐与同盟会  国民党对立。

在政治理念上，在对于民国建立后共和政治的最大威胁的判断上，所谓“第三势力”与同盟会  国民党有重要的区别，因此在方略与政制设计上，两派也就产生了严重的分歧。这是两派难以合作的另一重原因。

在政治理念上，同盟会  国民党大体上属于“共和主义者”，其成员“素抱有一种理想的共和主义，日夜兢兢，或恐失坠”，¹⁰⁹认为只有共和政治才能救国强国，因此务必真正共和政治之落实。同时，基于他们的判断，他们认为中国有长久专制传统，革命成功太速，官僚政治末由扫荡，掌握政权的以袁世凯为首的旧官僚势力缺乏近代政治理念，若实行总统制与中央集权制，则国家权力将集中于袁世凯以及附从于他的旧官僚势力，而这将为野心家复辟帝制打开方便之门。因此，同盟会  国民党将限制野心家作为落实共和共和政治的最为迫切的任务，其最主要的政治方案与政治策略的侧重点均在此，其主张“民权主义”，主张国会大权、责任内阁制，推动政党发展，主张省自治、主张省长民选、删除总统解散省议会之权，其着眼点也均在此。

而原立宪派为主干的第三势力在政治理念上属于“国家主义”，认为国家富强优先于共和政治，“必先保有民国之存在，方能得有共和之幸福”。¹¹⁰在清末，立宪派认为，中国所以贫弱根本问题是政府不负责任，欲政府负责任，必须开国会、立宪法，建立君主立宪政治，以负责任、有效能的政府去领导国家的现代化，其政治改革的立足点在其国家主义的政治追求。民国建立后，立宪派仍然秉持国家主义的立场，认为中国的现代化必须由国家主导，必须建立强有力的中央集权的政府，认为自由主义的政策不适合于中国。他们认为，自由主义主张以个人之发展、个人之自谋福利为社会发展之基石，但这需要国民有相当程度，需要比较宽松的国际环境。而中国不具备这样的条件：从国民程度看，中国国民程度尚幼稚，尚无自谋福利之能力，与其寄望于国民之发展以促进国家社会之发展，不如以国家权力促进国民之发展。从中国面临的国际环境看，面对帝国主义列强的侵压与国际资本主义扩张的压力，中国没有发展自由资本主义的机会，若听任民间资本之发展，则在主权有缺、资本不足、技术落后、信用体系未建立的情形下，中国资本是绝对无力与国际资本竞争的，必将在国际竞争中处于劣败之地位。欲与列强以及国际资本竞争，中国必须充分利用国家政权的力量，必须通过国家权力来保护本国资本、推动资本主义的发展。¹¹¹在中央权力与地方权力之间，国家主义者将希望寄托于中央权力，认为欲国家发达，必先建设强有力之中央政府。他们相信，相较于将权力寄托于地方政府，将权力寄托于中央政府，易得良善之结果，而风险较小。从构建良善政府的角度说，“得一良中央政府易，得多数之良都督难”，与其分散精力试图构建二十余个良善的省级政权，不如集中精力去构建一个良善的中央政权。¹¹²从防范政府恶劣的风险来说，集权中央，有专制集权的危险，分权于省，有分裂割据、都督专横的危险，但“合全国之力以防一人之专制，与分二十余省之力以敌二十余人之专制”，显然前者易，后者难。¹¹³从中国的历史与中国民性来说，他们认为，以中央权力推动社会与国家发展，其效力足，其速度快。中国数千年大一统之局面多，“故中国民性独立之精神少，而服从之质分较多，使之奉令承教，则一日可以千里，使之纷烦为政，则良者常苦屈伏也；且向不习地方独立之习，一朝而使中央讬以大权，非隳废则目光仅及一隅，欲求其巩固中央”。¹¹⁴从应付现实危机与创造国家发展所需之和平有序的环境看，中国革命之后，外则外患洊至，边疆不固，蒙古、新疆、西藏在英国、俄国的挑动下出现的分离倾向，内则各省独立，当此情形，若倡导极端之地方分权，中央将无法统驭各省，各省权利冲突将无从调解，必出现割据之祸与长期的战乱。这将为列强干涉中国，分裂中国，提供借口与时机，使中国失去发展的基本内外环境。而行中央集权，则可以避免国家分裂，实现国家统一，保卫边疆安宁与内部之秩序，为国家发展提供有利的内外环境。¹¹⁵

这一派人士的思想逻辑是，欲国家富强，必需有强有力政府，欲政府强有力必需中央集权。在他们那里，国家主义就等于中央集权，就等于扩张中央政府的权力。共和党的“党义浅说”这样解释：“何以叫做国家主义？就是一切政事都从全国统一上着想，原来各种政事，有应属国家的，也有应属地方各省的，亦有可以属国家又可以属地方各省的。如果采地方主义，就得许多事业，分在地方各省去办，自不消说，就是那属于国家，又可以属各省的事，也听地方各省去办。国家主义就不是这样，所有一切政事，都要从统一上着想，凡办一事，除应属各省的外，总要全国一统，使得各省与中央联成一气……现今世界的竞争何等激烈，中国统一起来，还怕不能与外国对敌，何况又分作十几片，失去这广大国家的效力，岂不可惜。即令没有国际的竞争，一国既已分裂，这文化的进步，也万不能齐一……只有国家主义，从前所有统一的形式，保持他不使分割，从前即有不统一的地方，从此更加统一，事事趋向国家一方面，即事事由国家有统系的办法。”¹¹⁶在这里，国家主义与地方主义相对待，成为了中央集权主义的代名词。这在民初是国家主义者普遍的思想倾向。国家主义的立场使立宪派在中央地方权力关系问题上趋向于中央集权。

鉴于法国革命之后出现的“暴民专制”以及由此而引发的帝制复辟，以及土耳其与一些南美国家移植近代民主政治而出现的反复的政治动荡，立宪派认中国共和政治的最大威胁不是袁世凯以及服从于他的官僚势力，而是“暴民专制”。他们所指称的“暴民”，也就是梁启超指称的“莠民社会之乱暴的势力”，主要是指原革命派中的激进派。至于以袁世凯为首“官僚腐败势力”，他们认为袁世凯久受传统官场风气与政治逻辑熏染，拥有相当的军政实力，在革命之后群雄分起、各派力量争权夺位的局面下，是一个维持现状的合适人物，但受见识、观念的限制，他不足担当“中国政治之革新家、指导家”的重任，而且由于他自扶植势力之心甚重，有“脱逸立宪轨道，浸浸乎演成一武人专政之局”的可能性，此为民国政局前途之无穷隐忧。¹¹⁷因此，对于袁世凯不能不加以防范。另一方面，他们当中的相当一部分人士，还存在“开明专制”的幻想，认为以中国的传统与现实的条件，欲由专制政治进化为近代政治，必须经由开明专制。他们希望出现一个俾斯麦或者明治天皇式的人物，以威权维持秩序，又行开明统治，逐渐培育国家社会的近代因素，逐渐开放政治，培育国民之新知识、新道德，以期平稳地向近代政治过渡。在清末，他们将开明专制的理想寄托于清政府，入民国后，又将这一理想寄托于袁世凯。于是，他们的主要方略是，先依靠袁世凯维持秩序，并联合袁世凯打压同盟会  国民党，防范“暴民专制”的出现，然后再徐图引导袁世凯上政治轨道之法。

从其国家主义的政治理念以及注重防范“暴民专制”的政治方略出发，政制的基本政制设计是：关于中央政制，主张政党内阁，以为自己留下政治活动的空间；在中央地方关系问题上，主张中央集权，反对地方分权和省自治。立宪派在清末预备立宪时期，曾将地方自治作为立宪预备的重要一环，极力主张将咨议局办成省议会，对清廷的中央集权政策予以激烈的批评；为着联络地方督抚共同推动开国会，立宪派也曾主张在省建立类似内阁制的政制，注重省自治，注重督抚对于省咨议局或者省议会负责任。民国成立后，尤其是当孙中山让位于袁世凯之后，立宪派开始极力鼓吹中央集权，反对地方分权，尤其反对省自治。反对省长民选，反对参议院删除总统解散省议会之权，赞同军民分治，主张省长简任，主张省议会可以解散。他们批评国民党及各省议会主张省长民选，参议院删除总统解散省议会之权，乃不明中国历来行中央集权，地方长官均由中央简任的历史与传统，不察今日中国内则秩序未宁，危机四伏，外则面临列强帝国主义政策的压力，非有强固有力，上下一体，指挥如意之中央政府，不能恢复秩序而推动国家发展之现实需要，或“眩于极端之平民政治”，以为国家共和，地方长官就当由民选产生，或“挟私以争权利”，欲借省长民选剥夺约法赋予总统之任免文武官吏之权，通过自己在地方议会的实力，实现其“以一党之势力，垄断一国之政权，而不许他党得厕其间”的目的，欲借地方限制总统，对抗中央。这完全是基于一党私利与地方感情，而不是理性的从国家当前需要与世界潮流出发考虑问题。¹¹⁸他们说，主张省长民选的人士，虽提出了诸如民权说、限制总统说、共和精神说、国土辽阔不便行中央集权说、共和先进国家有行地方长官民选之先例等等理由，但从根本上说，“限制总统权力，实为民选派披肝沥胆之语”。¹¹⁹这些批评，若剔除其中的党派攻击之词，所说是大体不错的。

 

除上述三大政治势力之外，不能不说到掌握军政民政实权的各省都督，也就是所谓的地方实力派的态度，他们手握实权，在民初政争中居于举足轻重的地位。大体上说，各省都督有同盟会 国民党一系的政治人物，也有附从于袁世凯的北洋系都督以及由原清朝督抚转换而来的都督，也有政治立场上亲近原立宪派的都督。各省都督的政治立场虽有歧异，但在维持既有政治权力的问题上，他们的态度其实却都比较接近。比如，袁世凯欲推行军民分治，各省都督，不论拥护袁世凯，还是亲近同盟会 国民党，都反对军民分治。同盟会 国民党主张省行政长官民选，反对总统有解散省议会权，同盟会 国民党系统的都督则与拥护袁世凯的都督一样，都反对省行政长官民选、要求总统解散省议会之权，与同盟会 国民党的主张明显有别。这是由他们自身所处的地位与自身利益决定的，不足为奇。各省都督的这种态度，对于袁世凯政府来说，其军民分治之策得不到拥袁都督的支持，难以推行。袁世凯不能威服拥护他的都督，何能说服南方的国民党都督接受军民分治。对于同盟会 国民党来说，其省长民选、反对总统有解散省议会之权的主张，不能得到本党地方实力派人物的支持，其主张自然没有实现的可能。可以说，在民元、民二的政治格局中，无论是中央政府，还是同盟会 国民党，在省制问题上，得到地方实力派的支持至关重要，但它们都不可能在所有问题上都获得各省都督的支持。这是民初省制问题的复杂性所在。

 

四、争论中涉及的主要问题

其一，军民分治问题

都督专横、民权旁落，是民初调整中央地方权力关系，实现国家统一，需要首先突破的现实政治格局。因此，军民分治就成为民初省制争议中最初提出的问题，也是民初省制问题中最难解决，却又最为关键的问题。

依照《中国同盟会革命方略》，革命分军法之治、约法之治、宪法之治三期；革命军起后，成立总揽军民两政的军政府；各处国民军，每军立一都督，以起义之首领任之，全权掌理军务。¹²⁰该方略未明确规定军都督是否掌理一地方之行政，但依照其总体精神，可以认为军都督兼理地方之军民两政。武昌起义后，各地义军成立都督府，出现军府林立、都督统揽地方军政民政大权的局面。由于同盟会组织上存在缺陷与思想上认识上的不统一，由于革命党力量有限，武昌起义革命党控制的区域有限，各地义军构成复杂，加以社会思潮急切希望实现宪政，故辛亥革命并未按照革命程序论进行。革命之后，一些省份建立了军政府，但随后成立的中华民国临时政府却并不具备军政府的色彩。后来制定的《临时约法》，虽沿用“同盟会革命方略”的提法，以“约法”为名，但实质上是一部临时宪法，并非同盟会革命方略所设想的“约法”。可以说，革命之后，中国并没有经历完整的军法之治，也没有经过约法之治，而是直接进入宪法之治。不过，起义初期的都督制留下来了，并成为民初中央地方权力关系中最为棘手的问题。

还在1911年11月，《神州日报》即发表社论称，军政府之制创于海外革命青年，其设计是革命军起之后，以军政府统辖军民两政，以便争取革命的胜利，到天下形势大定后，再施行民政。今革命军起，亿兆向顺，东南半壁已定，实施民政已迫在眉睫。若仍由军府统辖民政，则都督权力既大，恐成藩镇割据之局。为避免此种局面的出现，该报主张，“以青年之能冲锋陷阵者，纯隶于军政，而举有道德学识经验者办理民政”。¹²¹时革命战争还在进行之中，此种主张不适合革命形势，故不曾发生影响。南京临时政府建立后，由于南京临时政府实力有限，又处于革命时期，颇依赖各地都督，其内部曾讨论过军民分治是否为合适之地方政制，但并未有实质的动作。袁世凯上台后，欲削弱都督的权力，谋求统一，乃着意推行军民分治，但遭到各省都督的强烈反对。

对于军民分治问题，政党方面，共和党、国民协会、共和建设讨论会等持赞成态度，而同盟会  国民党也并不反对军民分治，其政治领袖黄兴、宋教仁等都曾公开赞同军民分治，同盟会内阁修改的省制省官制草案也主张军民分治。反对军民分治的主力是各省都督，这是不分党派，不分拥袁、限袁、反袁的政治立场之别的。各都督之反对军民分治，在南方各都督如李烈钧、胡汉民等一方面是要维持其既有权力，另一方面是希望以省为根据限制中央专制势力，而北方各都督反对军民分治，则基本上是恐军民分治有伤其本人权力。袁世凯提出要推行军民分治后，李烈钧率先起而反对，其后奉天、黑龙江、广东、江苏等省都也都表示反对。据当时媒体报道，各省都督对于军民分治，态度大体分作三派：湖北、山西、四川都督赞成；江西、湖南、广东、安徽反对，直隶、河南、云南、东三省等表面赞成，但以秩序未定或军队未遣散为由，主张从缓办理。因为多数都督反对军民分治，故政府决定军分治分即行、缓行、虚设三种方式办理。已行分治者如鄂、川、晋，为模范；秩序完全省份如直隶、豫、鲁、陕、甘五省，俟省官制通过即实行；军事未完备省份如苏、皖、赣。闽、浙、粤、湘七省，地方未大绥靖，军队尚待安置，暂行缓办；边疆省份如东三省、云、贵、桂、新等七省，交涉繁重，实行特别制度，虚设民政长，以都督兼任。¹²³

李烈钧、胡汉民反对军民分治最坚决，对于反对军民分治的理由阐述最为充分。李烈钧不反对军民分治的原则，只是坚持说中央提出的军民分治方案，“其法有未尽，其时则嫌尚早”。所谓其时尚早，一是民国初建，秩序未复，维持地方，需要地方长官统辖军民，否则军政民政互相掣肘，难以维持地方秩序；二是各省军队庞杂，军饷筹措全赖地方，若军民分治，军饷筹措无着，易引发军队哗变；三是，革命本分军政、约法、宪法三期，今日尚在军政时期进为约法时期之时，应由都督应统揽一省之治纲，对于中央政府负全省治安之责任。军民分治应在由约法时期进入宪法时期之时，即秩序大定，军区、政区厘定，官制确立之后才能实行。所谓方法未备，是说行军民分治应先确立省制、划分军区政区，若不顾条件推行军民分治，不过“托分治之名，成牵制之实，小则废事，大则内讧”。¹²⁴其时一般舆论主张军民分治最重要的理由是，军民合治，以省区之大，易造成都督专横、省区分裂割据的局面。于此，李烈钧说，今国家共和，“共和二字已为国人共有之心理，断无坐拥兵权甘为全国公敌之愚夫。即或稍有侵越，议会据法律强劾，各省从而纠正之，中央得而更换之，何虑有他。”¹²⁵这种说法，不能说服当时人。毕竟，共和二字还没有成为国民共有之心理。但是，他的说法提供了另一种思路，即当时的条件下，是否具备推行军民分治的成熟条件？如中央政府的组织符合共和原理，中央立法与行政之关系合理，则上有中央议会或中央政府之监督，下有省议会之制约，而多数国民又认同共和原理，则省区大、都督权重，也确实不会造成尾大不掉、分裂割据的局面。胡汉民则坚称，不但革命之后的政治环境、外交环境不容军民分治，而且军民分治不符合中国的传统：“中国历代以来，军民未尝分治，汉代郡守兼掌兵农，魏晋刺史递加都督，唐代藩镇无论已，自元创行省之制，沿袭至今，其省督皆兼掌军政，满清之末，军政集权，旋召覆亡之祸，殷鉴不远，何堪恭自蹈之。”主张遵循中国的历史习惯，反对舍己从人，实行军民分治。他甚至反对军权集中于中央，称省应当有练兵之权。¹²⁶这在反对者看来，就是试图割据称雄。

而主张军民分治的人士，所反复陈述的理由就是，国家必须统一，而都督兼掌军民，势必造成英雄割据，引国家入于争乱之途；军权不收归中央，则都督有扩张地方军队的冲动，地方租税必十之七八耗费于军饷，财政困难必无从缓解，整顿财赋之计划必无从施行；军队扩张，将士恃功而骄，弁髦法律，骚扰地方，危害地方秩序，挟持地方军政长官，为害不可胜言。《时报》上的一篇社论称，不将军权收归中央，不实行军民分治，而任由都督权重的局面发展下，则“数年以往，一国之政权法权尽握于少数武夫悍卒之手，所谓教育、实业以为一群立命之大本者，皆为此辈破坏决裂，而无复一线之留贻，其将何以立国？”¹²⁷这种看法，并非危言耸听，也很能得到渴望统一，渴望秩序，渴望有强有力政府领导国家现代化的人们的认同。反对军民分治的人士中，同盟会系的都督有一个深深的忧虑，即担心集权中央，会导致总统专制，甚至出现复辟，故以地方的实力制约中央，军民分治论者也曾试图化解此种担忧，称集权并不必然能够专制，“就令今日而实行军民分治，其典军权者，岂不犹是我爱国健儿，脱总统有谋叛之行为，而谓我爱国健儿肯坐视乎？夫前无尺寸之阶，尚足撼数百年你顽强之专制，讵今日虎符在手，反不足制七日於莬之总统乎？”¹²⁸这种说辞无法消解李烈钧等人的忧虑。

军民分治是近代政治的基本原则，实行军民分治在原则上无可反对，但是民国初年的政治环境之下，军民分治实质上却无法推行。其原因何在？国民党人张百麟对此有过分析。他认为，军民分治确为政治上之基本原则，从道理上讲，军民分治万无反对之理由，但“军民分治问题，非恃法理所能解决，必全由事实研究方能解决。”他分析有三个事实使得军民分治难以实行：第一，都督中有怀疑中央专制者，故不能不握军政民政两权，以为各省自谋之根据，若无省作为根据，则不能制约中央之专制而保障共和。第二，省是各党竞争最重要的舞台，政党竞争日趋激烈，掌握各省军政权力的都督，各用亲私，各固势力，无论何党，偶一失计，即受排斥，一旦军民分治，若省长、司长与都督隶属于不同的政党，都督必受掣肘，故这些政党以及亲近这些政党的都督不愿军民分治。第三，官制未定，权限不清，即便简任民政长数人以为军民分治之张本，然都督掌握军权，民政长无军权，民政长也只能成为都督之属官，不可能独立行使民政权，不但如此，民政长若不从都督，难安于位，四川、湖北民政长之去任，就是最好的例证。他提出实行军民分治的基本条件：第一，政党内阁成立，国民与各省执政咸知责任之所归，不患总统之专横，对中央有猜忌之心的都督才会接受军民分治的方案，也无理由反对政治上之原则原理。第二，厘定省制，理顺中央地方、军政关系。关于省制，他认为，首先是军政分区，军区根据军事需要划分，不与省行政区重叠，都督专管军事；其次，划分中央地方权力，军事外交财政权统一于中央，司法独立，司法官直隶中央，不许入党；省民政长负责地方行政事务，其职务为地方事业、教育、交通、财政等积极的地方行政；民政长之产生，由民选二人，经中央择委其一，直接受成于各部，且受地方议会之监督。¹²⁹张百麟的分析颇有道理，也是民初政局中解决军民分治比较可行的路线图。但是袁世凯政府却试图在中央政府的合法权威尚未确立，各省尤其是南方的同盟会都督对于中央政府心存猜疑，军区政区尚未划分的情况下，强推军民分治，其不能真正实现军民分治，不能合理调整中央地方权力关系，在情理之中。再者，革命以后，各地军队膨胀，欲军民分治，必先裁兵，而裁兵需要大量经费，若无经费安置被裁军人，则极易引发严重的社会问题。然自清末起，财政就十分困难，革命后，财政愈发困难，亟欲裁兵的中央政府无力支付裁兵费用。裁兵无从进行，军民分治实质上也就是一句空话。

 

其二，省长民选问题与解散省议会权问题

由于军民分治遭到各省都督的强烈反对，政府不得已采取过渡办法，以都督简省行政长官，实际上展缓军民分治之实行。而各政党、各省议会对于军民分治之积极性本就不如中央政府，提不出可行的军民分治方案。这样，各方“抛开军民分治，而妄想军民分治后之民政总监选举与简任”。¹³⁰于是，省长民选问题与省议会解散权问题乃成为思想界、政治界争论的焦点问题。其中，同盟会  国民党、各省议会的主张省长民选、反对总统有解散省议会之权，而原立宪派以及袁世凯一派则主张省长简任、主张总统应有解散省议会之权。前者可以称作省自治派，后者可称作中央集权派。

主张省长民选的人士的主要理由有几个：其一，民国疆域过广，一省之大，往往可抵欧洲两三国，万难集权而图治；同时，辛亥革命以地方革命而成，各省已经独立自治，因此，中国不当采中央集权主义，而当才地方分权主义，以省为自治团体最符合当前情形，也有利于图治。省既为自治团体，则省长自宜民选。同时，因为中国省已经成为“位于中央政府与地方团体之间”的“特具之阶级”，不能将省简单地与各国通行的地方制度进行比较，因此，一方面要给省议会以立法权、弹劾权，另一方面又不能规定省议会的解散问题。¹³¹其二，从共和与民权的理解的角度立论，戴季陶对此阐述最为清楚。他说，共和与专制的区别就在人民是否有“完全之参政权”。所谓完全参政权，即人民有参与立法、司法、行政之权。中国既为共和，则民权为其国是，“民权之发展，即民国精神之表现也”，人民应当有完全之参政权，否则就是伪共和。省长民选是共和民主题中应有之义。又说，地方自治是共和的根基，自治之根基不立，专制制度不能破，自治范围不广，民权不能发达。欲扩大自治范围，则自治不能局限于城镇乡，必须确立省为自治层级。欲省自治之精神得到体现，则省长就应当民选。¹³²从国家治理的角度看，国土辽阔，中央集权不便治理，欲实现国家治理，必实行省自治。对于中国省界观念太深，各省交通又不便，若行地方分治，恐国家四分五裂，故宜中央集权；存省与省自治会妨碍国家统一的说法，戴季陶指出，“中国所以不发达者，正以中央集权思想过深，地方自治观念甚微。而自古及今，一切法制及习惯，皆为绝对之中央集权。中央之力盛，则各地方皆受制于中央之威权，而不敢略有从违，中央之力微，则各地方皆自行其意，而国法遂失效。何也？地方自治不发达，故中央集权而不能集治，鞭长莫及，尾大不掉，极其弊也，至于亡国。历观数千年兴衰治乱之迹，非地方分治以召乱，实集权而不能集治以取亡。”他指责主张省长简任者，其出发点并非为国家谋治，而深惧省长归民选，断绝其升官发财之路，故极力运动省长简任。¹³³但是，对于删除总统解散省议会之权，相关人士没有提出有力的说辞，因为删除总统解散省议会之权的主张，不符合政理，不合政制常规，所以他们也说不出个所以然来，当参议院内部就此讨论时，张耀曾曾强为解释，竟称民主国之宪法无解散议会者，引起共和议员汪荣宝的嘲讽，说这是张氏独创的宪法。¹³⁴

反对省长民选的、反对删除有关解散省议会权之规定的人士，其主要理由是：其一，从法理上说，《临时约法》规定任免国务员、外交使节之外的官吏是大总统的特权，若规定省长民选，则违背约法。其二，中国目前需要统一的强有力政府以恢复秩序、发展经济，以图存图强，在此情形下，省不宜作为自治团体，省长不应当是纯粹的自治团体职员，同时还是国家行政官吏，不能由省议会选举。若省长民选，若省议会可以弹劾省长，而总统或者国会不能解散省议会，则省长之进退完全操于省议会之手，省长就会成为省议会、地方党派乃至地方豪强的傀儡，其执行国家行政事务时，必偏重地方观念，迎合地方议会、地方选民之要求，而不服从中央之命令，中央不能得如臂使指之效。¹³⁵这不但不利于强有力政府之建构，而且必然将国家引向联邦制，分裂国家于无形。需要指出的是，在省的性质问题上，立宪派与袁世凯有重要的分歧，立宪派认为，省并非纯粹的自治团体，而兼有国家行政机构与自治团体两重性质，¹³⁶而袁世凯派势力则试图从根本上否定省具备自治资格。所以有这种分歧，是因为省议会是立宪派的重要的活动空间，否定省的自治资格，有碍于立宪派的政治利益。其三，从实际情形看，自清末以来，省界观念日趋严重，若省长民选，则必定只有本省人才能当选为本省省长，这势必使部落思想横行，无助于统一的国家认同的构建，将造成无形之分裂，实为国家统一之障碍。对于省长民选论者所称辛亥革命成于地方革命，各省已经独立自治，不必违逆现在，恢复中央集权的旧制的说法，中央集权派亦颇为反对，认为为政设制，当从国家需要出发，不能迁就现实，今都督专权，行同割据，若听其发展，则国家将永无统一之日。¹³⁷其四，省长民选抑或简任，与民权无关，也与共和无关，共和国家如法国，其地方行政长官由中央任命，无碍于其为共和，无碍于其民权之发达。就中国当前情形看，所谓省长民选，不可能由普通选民直接选举省长，而只能由省议会选举产生。而照各省议会现有组织与相关选举法，则可能出现一省议会议员40人，以四分之三以上之出席投票，过半数为当选，则得十余人之同意票，即可被选为省长，这不仅是“轻率”，¹³⁸而且会造成省级权力落入地方豪强之手。他们说，中国“国民固未尝一日受政治之教育，而具参预国事之常识，谁复知选举之权为斯民不可放弃之天职。吾敢信一般真正之国民，其对于委任省长问题，以为必由民间选举者，数十万人虽欲求一人而不可得也。其以民选为是而悉以力争之者，不过少数劣绅刁监，畴昔为民之蠹，今乃假国民之名以自固者耳。”这样，所谓省长民选就不过是“少数民蠹”，冒共和高名，矫称民权民意，为其拥戴私人，奉为傀儡，以谋私利之借口而已。这只会为地方豪强、劣绅刁监控制地方开方便之门，而丝毫无助于民权之发展。¹³⁹其五，省长民选会紊乱行政系统，使政府内部号令不统一，也会政府内部充斥非专业的行政人才，造成政府效能低下。梁启超即称，行政“贵有系统，内外相维，指臂相使，然后治理乃有可言也，质言之，则必长官有黜陟赏罚僚属之权，庶可以语吏治”。又称，欲政府强有力而有效能，行政系统的官员就由专业背景、有任职资格的人士担当，需要经过严格的考试、选拔，才能获得任职资格，而民选的官员则不一定具备相应的任职资格，不见得有履行其岗位职责的能力。他认为只有在低级自治团体，因为政务简单，居民可以选举其自治职员，而自治职员也可以胜任其自治职务，至于高级官吏，则断无民选之必要。¹⁴⁰这实际是囿于传统官僚政治的思维，认为只有上级官厅拥有对下级官厅黜陟赏罚之权，行政系统才能上下一致、运转无碍，政府才有效率。似乎地方自治就会造成行政系统运转失灵。其理由是不能成立的。而将行政长官民选与行政专才进入行政系统对立起来，其理由也十分牵强，不能成立。此外，对于解散省议会权问题，中央集权论者，也提出种种理由，其最重要的理由是，省议会不能解散，会使行政权与立法权失衡，造成“议会专制”，更进而造成国家分裂。中央集权论者在讲道理的同时，也不乏逸出论题之外的人身攻击，他们攻击主张省长民选者，实“别有肺腑”，是想谋求个人私利。又指责各省议会主张省长民选，不是出于理性的思考，而纯粹是地方感情作怪，说奉、吉、黑、直、豫等省议会主张省长民选，是想排斥现任非本省之都督，而湘、粤、川、赣等省议会主张省议会主张省长民选，则是欲保持本省人任本省都督的现状。¹⁴¹这道出了部分实情，但也不乏攻其一点，不及其余的意味。各省议会主张省长民选，固然是有地方感情的因素，但更主要的是，想扩充本机构职权，同时也是对清末的中央集权心有余悸。

中国应对行中央集权之制，还是应当行地方分权之制？强有力政府是否就必须要中央集权，中央集权的政府是否就是强有力的政府？省的地位如何，是自治团体，还是国家行政机构，还是二者兼而有之？地方行政长官民选与中央集权、地方分权是否有必然的联系？地方议会是否可以解散？这些问题，本身就很复杂，很有讨论的空间，省长民选以及解散省议会权问题，当时的争论大都过于偏于党见，双方在言论上不无过火之处，难以心平气和地进行讨论。所以如此，是因为省长民选问题以及省议会解散权问题，不但是纯粹的政制问题，而是与各方的政治利益有密切的关系。丁佛言即指出，省长民选问题含有激烈的“对人的暗斗”的意味，“若民选通过，则袁总统势力扫地，而国家统一不可期；简任制胜，则国党无以自立。”¹⁴²也与当时主要的政治势力之间缺乏政治互信有极大的关系，时人即指出，主张省长民选者之第一秘密心理，就是不信任中央政府。¹⁴³

不过，当时舆论界也有一些人能够超脱党派立场的限制，对于这些问题为学理上的探讨，他们的意见颇值得注意，其中章士钊是一个比较典型的代表。对于省长民选与省议会解散权问题，章士钊认为需要首先明确：第一，何谓中央集权，何谓强有力政府。第二，中国之省是联邦国家之邦还是单一国家之地方。他承认，以中国的情势，欲恢复秩序、追求国家富强，确实应当建立中央集权的强有力政府，但这与省长民选问题、解散省议会权问题并无实质的关联。他提出，所谓中央集权，有立法集权与行政集权之别。立法集权与立法分权的区别在是否立法一源，中央议会之议案是否效力无限，并不必然要求行政集权，也与省长是否民选无关。行政集权与分权之区别是地方行政长官由中央任命还是民选。他强调，中国应当注重的是立法集权，而非行政集权，若不注重立法集权，而徒注重行政集权，以为地方长官由中央任命，即属于集权，实为对于中央集权的误解。清末号称中央集权，地方督抚全由皇帝简任，而军政、财政及民政，实际上都是省自为治，根本没有实现真正的中央集权。英国立法一源，巴厘门权力无限，而其地方长官由民选，亦属于中央集权。¹⁴⁴针对省行政长官民选会导致国家分裂的言论，他指出，并非就是联邦，也不妨碍统一与中央集权。对于中国来说，宜立法中央集权、行政分权，而不宜行政集权，地方民政长官应当由民选产生，理由是：地广人众，集权过甚，中央机关将不胜繁重而弊端丛生，不能治理，政费繁重而民不堪重负；地方行政长官由任命会阻碍人民政治能力之发展，“政治能力发达之处，莫过于人民可以操纵行政长官之进退，否则社会将日见麻木”。¹⁴⁵

至于解散省议会权问题，他提出，这首先要明确中国的省之邦还是地方。《临时约法》既确定中国为单一制国家，则中国之省是地方，而非邦。邦之分权兼乎立法与行政，而单一制国家的地方，其分权不涉及立法，只涉及行政。中国之省既为地方，则省议会自然可以被解散。反对解散省议会的人士，往往将中国之省比之于美国之州，而忽视了美国为联邦制而中国为单一国家的基本事实。美国行联邦制，各州皆有独立之立法部，其州长地位相当于总统，州长不对州议会负责，而直接对选民负责，故州议会可以弹劾州长，而州长转无解散州议会之权；同时因为各州自为一部，解散州议会之权亦不宜操于中央政府，故美国没有解散州议会的相关规定。美国无解散州议会之规定，而不会造成州议会专横的局面，因为美国州议会之权力有诸多限制，比如州议会每二年才开会一次，且会期有限；州长对州议会之议决案有否决权，对于州长交令复议的议决案，州议会复议通过的手续非常复杂；州议会行两院制，州长总能操纵一院以抗另一院；州议会之提出议案、议决议案之范围有限，非可以随意进行。总之，美利坚州政府之行政绝少受议会之干涉。再则，美国州议员知识陋劣者不少，州议会通过的议案为舆论所谴责者不少，故美国社会对于州议会并不信任，“彼中历来舆论莫不以防立法之不智为言”，这对州议会之权力行使构成了外在的制约。而中国之主张省权者，只注意美国无解散州议会制规定，对于美国州议会权力行使的诸多限制则丝毫未加注意，对于地方权力集中于省议会之弊端几乎丝毫未加防范。这属于“幼稚叫嚣之民权说”。¹⁴⁶

这样的探讨，虽其中的一些说法容有可商榷之处，但平心说理的论政风格，在当时党派对立，各主要政治势力各有盘算的环境下，显得弥足珍贵。

 

其三，省制存废问题

中央集权论者认为，“最足为中央集权主义之阻碍者为行省与都督”，行省区域过大，尾大不掉，都督权力过大，远过从前之督抚藩镇，俨然德意志之联邦之小国。处理不当，“则都督林立，拥兵以相雄视，而投机之政治家又为谋一身之利益或本党之优胜，争相援引都督为党魁，兵权政权合二为一，而都督之权益重，省界益深，积重难返，……政争一变而为兵争，忽笔忽墨，忽铁忽血，纷纷割据，而第二次流血，转瞬即起”。因此，欲中央集权，实现国家统一，必须废省存道，同时实行军民分治。¹⁴⁷行省制度始于元代，到民国建立时已经有六百余年的历史，可谓根深蒂固。但行省区域过大，统治上存在着困难。康有为在戊戌时期就提出废省的建议，此后他鼓吹不遗余力，梁启超亦追随康有为鼓吹废省。受康、梁的影响，一些原立宪派主办的报刊如《时报》、《申报》、《庸言》等等鼓吹废省不遗余力。追随梁启超的吴贯因就称，“中国之省欲使之举行普通之自治事业，固有不适，毫不予以自治团体之资格，亦有所妨。……予以半自治团体之资格，亦非制之善者。其根本办法在废去省之一阶级，缩小行政区划而已。”¹⁴⁸一些原革命派人物如康宝忠等亦鼓吹废省，而宋教仁等等国民党领袖也主张缩省，实行省县二级制。总之，在中央集权论的思潮影响下，到民国初年，“废省之议，不期而渐成士论”。¹⁴⁹废省之议，既有国家治理技术层面的含义，也釜底抽薪，通过废省实现中央集权的目的。民初的废省论，其主要的政治含义属于后一层。

主张废省的人士认为，中国地域辽阔，交通不便，省区过大，行政成本高企，地方情形难以及时周察，反应稍迟，小股盗匪甚至可成巨大患，而缩小省区，则可以减少地方行政、诉讼等事的交通成本，方便地方行政、司法之进行，也可以有效地周察地方，防止盗贼是蔓延扩张，有效地维持地方秩序。主张存省的人士，所以主张存省，一个重要目的是试图以省自治的力量防范政府之不法行为。主张废省的人士认为，此种心理很不可取。他们认为，“抵抗政府违法之具在国民学识之势力，在政党组织之纯整，在司法（广义司法）独立之完全，此方为法制国监督政府之正轨，若恃其地方团体之势以为抵抗中央之实权，则双方已立于对待地位，所谓地方者全变为防御中央之性质，非指臂相联之性质也。此而在君主国家尚有可存在之心理，在共和国家，凡政府之机关直接间接皆人民之所举，亦卽为人民之代言者，固无用此防御。为立法原，为万世计，不得为防备一二之特别对待者，则因噎而废食也。”¹⁵⁰此说有一面之理，但是在民初的政治环境下，当国民学识势力尚未发达、政党还在发育之中，司法远未独立，而省的势力可以利用以制约中央政府的情形下，此说未免过于迂远，不太能为主张存省的人士所接受。

地方分权论者反对废省、缩省，主张维持省制，坚持省应为自治团体。他们认为，帝制时代，省只是一个行政区划，但自清末设立咨议局，省已有部分自治权利，民国成立后，都督与省议会分别为行政、立法机关，省已是在事实上之自治团体。都督权力过大，每有拥兵揽权之弊，其权力确需限制，但限制都督权力并不需要废省，将来正式政府成立，划定军区政区，实行军民分治，即可限制都督权力，消除都督专横之现象。若因此废省，或者剥夺省之自治资格，将省视为纯粹官治行政区域，则会剥夺国民参与省政之权，妨碍国民参政权之发达，不利共和之巩固与国家之发达。就目前而言，地方秩序不靖，吏治腐败，以全省之力维持地方秩序，尚有不敷，欲肢解省为三四道，更无法平定匪乱，维持秩序；而边疆省份，更面临严重的外患，维护边疆主权与安宁，更不能废省。¹⁵¹存省论是与省自治论紧密相关的，鼓吹存省与省自治的人士对于中央政府有深度的不信任，其实若是中央政府的合法性建立起来，鼓吹存省与省自治的人士走向废省与中央集权论，也是很有可能的。

省在中国有悠久的历史，自清末起，省界意识渐浓，民国建立后，省成为政治生活中的重要势力，废省、缩省之议在各省都督那里首先就通不过，而掌握中央政府的袁世凯本身也无废省之意，其所谓虚省的计划，并非要废省，而是要使省失去自治资格。因此，废省实施上不可行。

 

简单的结语

民初省制、省官制难产，根本原因是各方意见与利益存在严重的对立，主要的政治势力之间缺乏互信。在各方意见、利益严重对立，缺乏政治信任的条件下，各方不可能就中央集权或者联邦制形成共识。在此情形下，合理的中央地方关系的建构，有两个可能的路径：一是通过建立中央政治权力的合法性，来消除各方的猜忌；同时利用合法的中央政府、中央议会以及地方议会的权力，来约束各省地方军政长官的权力，防止割据局面的出现。这需要相当的时间，需要各方有足够的耐心。旧的政治权威崩溃之后，新的政治秩序的建构需要相当的时间，曲折与困难在所难免。但是，在社会条件尚不充分，共和政治的基本理念与游戏规则尚未成为国人尤其是政治人物的共识的情况下，建立中央政治权力合法性的努力就难以在短时间内获得实质的成就。由于没有能及时建立中央政权的合法性，中央对于地方的控制或者地方军阀争夺中央政治权力，所凭借的就只是兵马之力，而非舆论之力或者选票之力。在军阀割据争雄、城头变幻大王旗常态化的情形下，枪杆子里出政权就成为部分政治人物很容易得到的认识。新的中央地方权力关系，需要在一个大武力消灭其他小武力之后，才有重新建构的希望。第二个路径就是，顺应各省实际上处于独立或者半独立状态，地方军政长官权力庞大的现实，通过省自治或者联邦制的方式，一方面赋予省自治的地位，使各省的军政长官、各省政治精英能够在国宪的范围内处理本省事务，其既有的权力能够有所保障，另一方面通过中央议会、省议会以及各级地方议会，对于各省军政长官构成制约，防止军阀割据局面的出现。然而，民国初元的中国，国家主义话语盛行，人们普遍地希望尽快实现国家富强，而久受大一统思想与长期的中央集权体制影响的一般国人，颇相信只有中央集权才能统一，才能建构有效能的政府，以为省自治、联邦制会破坏国家统一，不符合中国构建强有力政府以应对内外挑战的需要。主张省自治、主张联邦制的人士反复申说省自治、联邦制并不会妨碍国家统一，甚至在某种情形下还是实现国家真正统一的可行的方案，但这种解说似乎不能打消信奉大一统与集权体制的人们的忧虑。而当集权统一与省自治、联邦制的分歧，在民初的政治环境下被化约为追求国家富强与追求党派利益的对立时，省自治与联邦制的方案就在道德上处于劣势，其失去思想市场也就很自然了。

从民初思想界、政治界围绕省制问题的争议，可以看出，无论是立宪派，还是同盟会 国民党系列的人物，无论是各省都督，还是袁世凯，其思想主张之表述，一方面与其所持的基本思想观念有关，另一方面则与其所处地位、所关心的利益有关。人们的思想观念往往受其所处的现实利益关系的限制，高妙的说辞背后，往往隐藏着现实的利益，这在民初省制问题的争议中表现得甚为明显。

（本文作者邹小站，中国社会科学院近代史所研究员）

 

注释：

¹光升：《读柏哲士论民族所有政治上之性质并讨究中国人之政治特性》，《中华杂志》第1卷第10号，1914年10月1日 。

²《胡汉民自传》（传记文学丛书之43），台北：传记文学出版社，1969，第65页。

³《虎头蛇尾之国税厅》，《时报》1913年2月1日，“要闻”。

⁴近碁：《分权集权平议（上）》，《时报》1912年8月5日。

近碁：《分权集权评议（中）》，《时报》1912年8月6日。

⁵伧父：《中华民国之前途》，《东方杂志》第8卷第10号，1912年4月1日。

⁶张百麟：《民国存亡问题之商榷》，《平论报》1卷1号，1913年1月。

⁷关于此问题，学界已有不少成果。一些通史性的著作比如李新主编的《中华民国史》，金冲及、胡绳武的《辛亥革命史》等都对此有论述，最近几年出版的著述中，也不乏对此问题有论述者，比如杨研的《地域主义与国家认同：民国初期省籍意识的政治文化分析》(天津人民出版社，2007)；关晓红的《从幕府到职官：清季外官制的转型与困扰》（三联书店，2014）就是其中的代表性成果。关于民国时期省制问题的专题论文亦复不少，比如于鸣超的《中国省制问题》（《战略与管理》1998年第4期）、张学继的《民国时期的缩省运动》（《二十一世纪》（香港）1994年10月号（总第25期），1994年10月）、李学智的《民元省制之争》（载张宪文主编《民国研究》第17辑，社会科学文献出版社，2011）、黄雪垠、符建周的《民国时期省制改革过程及动因研究》（《学术探索》2012年8期）等等。

⁸《裁汰冗员论》，《民国汇报》第1卷第2号，1913年（月份不明）。

⁹陈茹玄：《增订中国宪法史》，中国政法大学出版社，2013，第136页。

¹⁰宣樊：《政治之因果关系论》，《东方杂志》第7年12期，宣统二年十二月二十五日（1911年1月25日）。

¹¹孙中山：《与宫崎寅藏、平山周的谈话》（1897年8月下旬），《孙中山全集》第1卷，中华书局，1981，第173页。

¹²李剑农：《戊戌以后三十年中国政治史》，中华书局，1980，第159页。

¹³胡春惠：《民初的地方主义与联省自治》，台北：正中书局，1983，第47页。

¹⁴孙中山：《在欧洲的演说》（1911年11月中下旬），《孙中山全集》第1卷，第560页；《与巴黎〈巴黎日报〉记者的谈话》（1911年11月21日至23日），《孙中山全集》第1卷，第562页。

¹⁵伧父：《中华民国之前途》，《东方杂志》第8卷第10号，1912年4月1日。

¹⁶孙中山：《临时大总统宣言书》，《孙中山全集》第2卷，中华书局，1982，第2页。

¹⁷梁启超：《新中国建设问题》（此文的写作时间，据《梁启超年谱长编》称，为辛亥九、十月间。），《饮冰室合集》文集之二十七，第27 34页；《国民共进会共和联邦制商榷书》，《大公报》1912年2月26 28日；空海（王印川）：《中华民国制定新宪法之先决问题》，《民立报》1912年1月25、1月27日、2月7日。

¹⁸李大钊：《省制与宪法》（1916年11月），《李大钊文集》上，人民出版社，1959，第236页。

¹⁹孙中山：《临时大总统宣言书》，《孙中山全集》第2卷，第2页。

²⁰郭汉民：《孙中山佚文辑录》，《辛亥革命史研究通讯》第30期，陈锡祺主编《孙中山年谱长编》，中华书局，1991，第625页。

²¹《中国同盟会总章》（1912年3月3日），《孙中山全集》第2卷，第160页。

²²洗心：《社会新心理之箴勉》，《独立周报》第13期，1912年12月15日。

²³曼公：《大一统论》，《新中华》第1卷第1号，1915年10月。

²⁴徐傅霖：《强有力政府之效果》，《正谊》第1卷第8号，1915年5月15日。

²⁵高一涵：《联邦建国论》，《东方杂志》第22卷第1号，1925年1月10日。

²⁶高一涵：《联邦建国论》，《东方杂志》第22卷第1号，1925年1月10日。

²⁷《国民共进会共和联邦折衷制商榷书》，原载《大公报》1912年2月26-28日，见《东方杂志》第8卷第11号，1912年5月。

²⁸《联邦论》，《甲寅》第1卷第4号，1914年11月。

²⁹《内务部提议地方官制先决问题》，《民立报》1912年2月7日。

³⁰《法制院拟地方官制先决问题（答内务部案）》，《民立报》1912年2月6日。

³¹《法制院拟定地方官制先决意见》，《民立报》1912年4月10日。此法制院究竟为南京临时政府之法制院，还是北京临时政府之法制局，从材料所表述的内容看，难作准确的判断，笔者倾向于前者。

³²胡绳武、金冲及：《辛亥革命史》第4卷，上海人民出版社，1991，第437页。

³³结合《参议院对于省制省官制案内幕之一揭》，《申报》1912年9月15日、16日；《临时大总统为省制省官制省议会议员选举法三项草案提请议决咨》（1912年7月5日），中国第二历史档案馆编《中华民国史档案资料汇编》第3辑“政治一”，江苏古籍出版社，1991年，第90-106页。临时大总统于1912年7月5日提交参议院的议案是经过国务院会议修改过的草案，并非法制局最初提交的议案。

³⁴《参议院对于省制省官制案内幕之一揭》，《申报》1912年9月15日。

³⁵《参议院第35次会议速记录》，《政府公报》第89号，1912年7月28日。

³⁶胡汉民曾于1912年7月20日致电蔡锷，要求联合起来，监督中央政府，参见蔡锷《复胡汉民电》（1912年7月31日），《蔡松坡集》，上海人民出版社，1984年，第543页。又胡绳武、金冲及《辛亥革命史》第4卷提到李烈钧曾密电四川代理都督胡景伊、民政长张培爵，要求联合一致，监督中央政府，

³⁷《法制局致各省都督电》，《政府公报》第106号，1912年8月14日。

³⁸《都督中之赞成总监简任者》，《大公报》1912年8月20日，转引自关晓红《从幕府到职官:清季外官制的转型与困扰》，三联书店，2014，第562页。

³⁹《外官制大争论之开始》，《申报》1912年8月7日；《外官制之大问题》，《时报》1912年8月7日。

⁴⁰《东方杂志》第9卷第3号，1912年9月1日，“中国大事记”。

⁴¹李烈钧：《致各省都督电》（1912年7月27日），徐辉琪编《李烈钧文集》，江西人民出版社，1988，第68-69页。

⁴²《各省代表权限之确定》，《申报》1912年8月24日。

⁴³“行政咨询员简章”十条，规定行政咨询员之职权如下：一，咨询事件：民政、财政、军政。二，该事件由主管部按照情形办理。三，各部应特派专员接洽。四，特派员及各省特派员得各就主任事件随时建白或答复意见。五，各部及各省特派员对于主任事件有认为应开会议者，得三人以上赞同，即可开会，规则由各部自定。六，凡议决或陈述事项，应呈候各总长裁夺。七，特派员关于主任事项完竣时，经主管各部总长之许可，随时回省。八，大总统得派员加入此项会议，或遇事咨询。九，设立总事务一所，以为会集之机关，并酌派专员接待。十，特派员到京后，应先赴该事务处报告，并接洽。凡请谒大总统、国务总理暨各部总长事宜，即由接待员绍介。（《申报》1912年9月25日，“要闻”。）

⁴⁴《省制修正大纲》，《申报》1912年8月22日。

⁴⁵《时报》1912年8月3日，“专电”。

⁴⁶《军民分治之大保障》，《申报》1912年8月14日，“要闻”。

⁴⁷《时报》1912年8月5日，“专电”。

⁴⁸《最近之三大问题》，《时报》1912年8月18日，“要闻”；《政府对于军民分治之态度》，《申报》1912年8月16日，“要闻一”。

⁴⁹《省制修正大纲》，《申报》1912年8月22日。

⁵⁰《省官制撤回修正之异词》，《申报》1912年8月9日，“要闻一”。

⁵¹《时报》1912年8月21日，“专电”。

⁵²《外官制之争论》，《民立报》1912年8月7日。

⁵³《参议院对于省制省官制案内幕之一揭》，《申报》1912年9月15日。

⁵⁴《时报》1912年7月27日，“电报”。

⁵⁵《最近之三大问题》，《申报》1912年8月18日“要闻”。

⁵⁶《参议院第75次会议速记录》，《政府公报》第160号，1912年10月8日。

⁵⁷《省官制草案》，《申报》1912年9月21日。

⁵⁸《省制草案》，《申报》1912年9月18、19、20日。

⁵⁹《时报》1912年9月6日，“专电”。

⁶⁰《政府公报》第154号，1912年10月1日，第161号，1912年10月8日，“公电”。

⁶¹《各省反对删除总统解散议会权》，《申报》1912年10月14日。

⁶²《十六省都督主张简任省长之要点》，《时报》1912年11月3日。

⁶³李烈钧：《与胡汉民程德全致参议院电》（1912年9月14日），徐辉琪编《李烈钧文集》，第87 88页，

⁶⁴《省官制案讨论大纲之激争》，《申报》1912年9月27日。

⁶⁵胡绳武、金冲及：《辛亥革命史稿》第4卷，上海人民出版社，1991年，第447页。

⁶⁶黄远庸：《蛛丝马迹之省制案》（1912年10月26日），《黄远生遗著》卷2，商务印书馆，1984，第186-196页。

⁶⁷秋桐：《普鲁士官制论》，《独立周报》，第1年第2号，1912年9月29日；《论划分省治非正当地方制》，《独立周报》第1年第3号，1912年10月6日。

⁶⁸梁启超：《省制问题》，《庸言》第1卷第1号，1912年12月1日。

⁶⁹《时报》1912年9月22日，“专电”。

⁷⁰《新省制之千折百回》，《申报》1912年10月21日。

⁷¹《普制最后之决议》，《申报》1912年10月26日；《省官制改定虚三级详情》，《申报》1912年10月28日。

⁷²《省官制改定虚三级详情》，《申报》1912年10月28日。

⁷³松岑：《虚三级省制施行之研究》，《独立周报》第1年第12号，1912年10月8日。

⁷⁴《时报》1913年1月26日，“专电”。

⁷⁵远生：《虚三级省制案之轮廓》，《时报》1912年12月7日，“要闻”，又见《黄远生遗著》卷3，第10页。

⁷⁶《政府公报》第243号，1913年1月9日。

⁷⁷沈晓敏：《民初各省议会反对适用<咨议局章程>的斗争》，《中山大学学报》2001年第3期。

⁷⁸《时报》1913年3月19日，“北京专电”。

⁷⁹《二十四日之参议院》，《时报》1913年3月29日；《时报》1913年3月25日，“北京专电”。

⁸⁰《时报》1913年3月26日，“北京专电”；《省议会暂行法》（1913年4月2日公布），《东方杂志》第9卷第11号，1913年5月1日，“中国大事记”。

⁸¹《24日之参议院》，《时报》1913年3月29日；《省议会暂行法》，《东方杂志》第9卷第11号，1913年5月1日，“中国大事记”。

⁸²李其荃：《论中央集权与地方自治》，《中华杂志》第1卷第6号，1914年7月1日。

⁸³曼公：《大一统论》，《新中华》第1卷第1号，1915年10月1日。

⁸⁴中州退叟：《吾国省之价值于国家之组织》，《新中华》第1卷第2号，1915年11月1日。

⁸⁵中州退叟：《吾人对于国体变更必要之注意》，《新中华》，第1卷第1号，1915年10月1日。

⁸⁶关于各省政治格局，可以参阅《中华民国史》第2编第1卷上，第一章第三节“各省政情与南北对峙的政治形势”，中华书局，1987。

⁸⁷思农：《对于三大势力之警告》，《论衡》第3号，1913年6月7日。

⁸⁸黄远庸：《遁甲术专门之袁总统》、《少年中国之自白》、《游民政治》、《官迷论》，《黄远生遗著》卷1，“论说”；思农（黄远庸）：《对于三大势力之警告》，《论衡》第3号，1913年6月7日；善哉：《对于将来正式政府组织之预测》，《亚细亚日报》（北京）1912年10月29、31日。

⁸⁹思农：《对于三大势力之警告》，《论衡》第3号，1913年6月7日。

⁹⁰思农：《对于三大势力之警告》，《论衡》第3号，1913年6月7日。

⁹¹孤翔：《政制抗议》，《雅言》第4期，1914年2月。

⁹²胡汉民：《自传》（1925年），中国国民党中央委员会党史委员会编《胡汉民先生文集》第2册，台北：“中央”文物供应社，1978，第70-71页。

⁹³《联邦论》，《甲寅》第1卷第4号，1914年11月。

⁹⁴《民立报》1912年6月2日，“北京来电”。

⁹⁵宋教仁：《复孙武书》（1912年7月4日），郭汉民编《宋教仁集》（2），湖南人民出版社，2008，第480-482页。

⁹⁶宋教仁：《国民党鄂支部欢迎会演说辞》（1913年2月1日），《宋教仁集》（2），第542 543页。

⁹⁷宋教仁：《中央行政与地方行政划分之大政见》（1913年3月12日），《宋教仁集》（2），第559-562页。

⁹⁸宋教仁：《代草国民党之大政见》（1913年3月），《宋教仁集》（2），第579-588页。

⁹⁹《中央行政与地方行政划分之大政见》（1913年3月12日）、《国民党沪交通部欢迎会演说辞》（1913年2月9日），《宋教仁集》（2），第559 562页，第548页。

¹⁰⁰宋教仁：《在鄂都督府之谈话》（1912年11月5日），《宋教仁集》（2），第508页。

¹⁰¹朴庵：《论集权足以亡国》，《中华民报》1912年8月14日。

¹⁰²伧父：《共和政体与国民心理》，《东方杂志》第9卷第5号，1912年11月1日。

¹⁰³伧父：《共和政体与国民心理》，《东方杂志》第9卷第5号，1912年11月1日。

¹⁰⁴《粤都督之治国策》，《民立报》1912年6月8、9日。

¹⁰⁵近碁：《分权集权评议(中)》、《分权集权评议（下)》，《时报》1912年8月6、7日。

¹⁰⁶近碁：《分权集权评议(中)》，《时报》1912年8月6日。

¹⁰⁷黄远庸：《一年来政局之真相》，《黄远生遗著》卷1，第81页。

¹⁰⁸秋桐：《政力向背论》，《甲寅》第1卷第3号，1914年8月。

¹⁰⁹善哉（丁佛言）：《民国政治之二大派别》，《亚细亚日报》（北京）1912年6月24日。

¹¹⁰善哉（丁佛言）：《民国政治之二大派别》，《亚细亚日报》（北京）1912年6月24日。

¹¹¹梁启超：《中国立国大方针》，《饮冰室合集》文集之二十八，第40 78页；吴贯因：《政府经济上之职掌》，《庸言》第1卷第5、6号，1913年2月1日、16日。

¹¹²陈承泽：《政情篇·参院议【参议院】立法之不忠》，《独立周报》第1年第1号，1912年9月22日。

¹¹³超然：《救亡决论》，《独立周报》第1年第1号，1912年9月22日。

¹¹⁴彬尹：《宪法平议  宪法先决之前提（分权与集权）》，《独立周报》第2年第8号，1913年3月2日。

¹¹⁵彬尹：《宪法平议  宪法先决之前提（分权与集权）》，《独立周报》第2年第8号，1913年3月2日；超然：《救亡决论》，《独立周报》第1年第1期，1912年9月22日；洗心：《对于集权分权之感想》，《独立周报》第1年第8号，1912年11月10日。

¹¹⁶共和党本部：《共和党党义浅说》，章伯锋、李宗一主编《北洋军阀》（一），武汉出版社，1990，第425 426页。

¹¹⁷善哉：《对于将来正式政府组织之预测》，《亚细亚日报》（北京）1912年10月29日、31日。

¹¹⁸寒：《为省官制案告参议院诸公》，《申报》1912年9月12日；希夷：《省长选任问题》，《申报》1912年9月21日第1版；荄兹：《驳省长民选之谬》，《独立周报》第1年第12号，1912年12月8日。

¹¹⁹忠甲：《予之省长民选说》，《时报》1912年11月26日“社论”。

¹²⁰孙中山：《中国同盟会革命方略》，《孙中山全集》第1卷，中华书局，1981，第296 299页。

¹²¹《敬告军政府与吾国民》，《神州日报》1911年11月7日，胡绳武、金冲及：《辛亥革命史稿》第4卷，上海人民出版社1991年，第435页。

¹²²《各省都督对于军民分治之态度》，《申报》1912年9月6日。

¹²³《总统调停军民分治之争端》，《申报》1912年8月30日，“要闻二”。

¹²⁴李烈钧：《致袁世凯等电》（1912年4月18日），《致袁世凯电》（1912年5月7日），徐辉琪编《李烈钧文集》，第20-21页、33-34页。

¹²⁵《致袁世凯电》（1912年5月7日），徐辉琪编《李烈钧文集》，第33-34页。

¹²⁶《军民分治之大争点》，《申报》1912年8月11日。

¹²⁷惜诵：《论各都督对于军民分治意见之差池》，《时报》1912年10月9日。

¹²⁸近碁：《集权分权平议（中）》，《时报》1912年8月6日。

¹²⁹张百麟：《民国存亡问题之商榷》，《平论报》1卷1号，1913年1月。

¹³⁰善哉：《民国政治之过去未来》，《亚细亚日报》（北京）1912年8月11日。

¹³¹北京參参议院特派员：《省制省官制案仍難解决》，《申报》1912年9月20日；《省制草案理由书》（国务院修改本），《临时大总统为省制、省官制、省议会议员选举法三项草案提请议决咨》（1912年7月5日），《中华民国史档案资料》第3辑“政治二”，江苏古籍出版社，1991，第90 92页。

¹³²戴季陶：《省长民选问题》，《民权报》1912年11月3-5日，转引自《戴季陶集》，第547-552页；《民国之省制问题  并驳梁启超》，《民权报》1912年12月18 20日，转引自《戴季陶集》，第582-593页。

¹³³戴季陶：《省长民选问题》，《戴季陶集》第547-552页。

¹³⁴《参议院对于省制省官制案内幕之一揭》，《申报》1912年9月15日。

¹³⁵《上海共和建设讨论会等呈大总统暨国务院等电》，《政府公报》第154号，1912年10月1日；《法制局致各省都督电》，《政府公报》第106号，1912年8月14日；希夷：《省长选任问题》，《申报》1912年9月21日。北京参议院特派员：《省制省官制仍难解决》，《申报》1912年9月20日。

¹³⁶吴贯因：《省制与自治团体》，《庸言》第1卷第3号，1913年1月1日。

¹³⁷希夷：《省长选任问题》，《申报》1912年9月21日。北京参议院特派员：《省制省官制案仍难解决》，《申报》1912年9月20日。

¹³⁸《省制省官制仍难解决》，《申报》1912年9月20日。

¹³⁹《十六省都督主张简任省长电书后》，《申报》1912年11月4日。

¹⁴⁰梁启超：《省制问题》，《庸言》，第1卷第1号，1912年12月1日。

¹⁴¹《参议院对于省制省官制案内幕之一揭（续）》，《申报》1912年9月16日。

¹⁴²丁佛言：《省长民选问题》，《中华杂志》第1卷第4期，1914年6月1日。

¹⁴³陈承泽：《论主持省长民选者之心理》，《独立周报》第2年第4期，1913年2月2日。

¹⁴⁴行严：《中央集权之真诠》、《民选各省行政长官之讨论》、《集权与分权之讨论》，《民立报》1912年5月15日、8月6日、8月12日。

¹⁴⁵行严：《中央集权之真诠》，《民立报》1912年5月15日。

¹⁴⁶秋桐：《解散省议会权之讨论》，《独立周报》第1年第4号，1912年10月13日。

¹⁴⁷空海：《中华民国制定宪法之先决问题》，《民立报》1912年1月25、 27日，2月7、8日。

¹⁴⁸吴贯因：《省制与自治团体》，《庸言》第1卷第3号，1913年1月1日。

¹⁴⁹春风：《王君宠惠“宪法刍议”批评》，《宪法新闻》第13、15期，1913年7月27日、8月10日。关于民国时期思想界关于省制问题的讨论，可以参考于鸣超《中国省制问题》，《战略与管理》1998年第4期；张学继《民国时期的缩省运动》，《二十一世纪》1994年10月号（总第25期），1994年10月；黄雪垠、符建周《民国时期省制改革过程及动因研究》，《学术探索》2012年8期；等等。

¹⁵⁰《废除省制无反对理由》，《民国汇报》第1卷第4号，1913年4月。

¹⁵¹缺名：《省制与自治团体  驳庸言报》，《民权报》1913年1月19日。

 

 

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